نظام حقوقی مبارزه با فساد؛ قانون‌گذاری پیشگیرانه

سید حسین هاشمی پژوهشگر حوزه حقوق عامه در یادداشتی برای اندیشکده رهیافت نوشت:

جمهوری اسلامی ایران با آرمان‌های عمیق دینی و اجتماعی، در پی ایجاد جامعه‌ای مبتنی‌‌بر عدالت قرآنی، تقویت ارزش‌های اخلاقی و مبارزۀ بی‌امان با فساد در تمامی سطوح است. از اهداف کلیدی انقلاب اسلامی، برقراری حکومت اسلامی مبتنی‌بر ولایت‌فقیه به‌عنوان الگویی برای تحقق عدالت اجتماعی و مبارزه با استبداد و استکبار جهانی عنوان می‌شود. امام خمینی به‌عنوان بنیان‌گذار این نظام، فساد اداری، اقتصادی و فرهنگی را عامل اصلی تضعیف جامعه دانسته و تأکید داشتند که «فساد، چون خوره به جان جامعه می‌افتد و اساس ایمان را متلاشی می‌کند». تا جایی که یکی از عوامل زمینه‌ساز انقلاب اسلامی فساد گستردۀ دستگاه حکومت و افراد نزدیک به دربار بود (شهبازی، 1392). بسیاری از افراد وابسته به رژیم سابق در محاکم قضایی به جرائم مالی و مرتبط با فساد محکوم و مجازات شدند.

در این راستا، نظام جمهوری اسلامی علاوه‌بر تأکید بر جنبه‌های درونی التزام انسان به رشد و صلاح و پرهیز از فساد، با ایجاد ساختارها و نهادهای قانونی مانند سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات، سازوکارهای نظارتی بیرونی مبارزه با فساد را تقویت کرده و قوانینی مانند اجرای اصل ۴۹ قانون اساسی (بازگرداندن ثروت‌های نامشروع) را به ابزاری برای مبارزۀ نظام‌مند با فساد تبدیل نموده است. به‌طور مشخص بعد از انقلاب، در دهۀ 1360، قوانین و نهادهای اصلی مقابله با فساد شکل گرفتند. دیوان محاسبات از قبل از انقلاب زیر نظر وزارت دارایی و امور اقتصادی بود؛ اما بعد از انقلاب، طبق قانون دیوان محاسبات کشور مصوب 11/11/1361 این نهاد مهم رسیدگی به امور مالی تمامی دستگاه‌های دولتی ــ که از بودجۀ دولت استفاده می‌کنند ــ به مجلس شورای اسلامی واگذار شد. قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب 19/08/1360 با ایجاد سازمانی با همین نام، مسئول نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری در راستای اجرای اصل 174 قانون اساسی و زیرنظر قوۀ قضائیه تصویب شد. این دو قانون و نهادِ مربوط دنبال آن هستند که با آشکار‌کردن امور و تخلفات، فرایند مقابله با فساد را پیش ببرند. در همین دهه، قانون محاسبات عمومی در سال 1366 تصویب شد (قانون قبلی مربوط به سال 1349 بود). این قانون معیاری است که سازمان برنامه‌وبودجه، سازمان حسابرسی کل کشور، دیوان محاسبات کشور، ذی‌حسابان وزارت دارایی و حتی بازرسی کل کشور از آن استفاده می‌کنند و نقش مهمی در این حسابرسی‎‌ها و نظارت‌های مالی دارد.

در دهۀ 1370 رویکرد قانون‌گذار به‌سمت رویکردهای پسینی و تنبیهی گرایش پیدا کرد و قانون‌گذار کمتر به سراغ رویکرد پیشگیرانه رفت. ایدۀ اصلی نیز ملهم از نظریه‌های جرم‌شناختی بود که تأکید بیشتری بر بازدارندگی مجازات داشتند. به‌طور مشخص، قانون رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت، مصوب 07/09/1372، برای مقابله با فساد، 38 تخلف اداری را معرفی کرد. هیئت‌های رسیدگی در تمامی وزارتخانه‌ها و نیز در مرکزیت دولت، مسئول رسیدگی به تخلفات و ازجمله فساد هستند. در این دهه قوانینی مضاف بر موارد قبلی تصویب شد که بیشتر به سیستم قضایی کشور ربط دارد که از این قرارند:

• قوانین مربوط به منع مداخلۀ وزرا و نمایندگان در معاملات دولتی (مصوب 1337)،
• قانون مربوط به رسیدگی به دارایی وزرا و کارمندان دولت (مصوب 1337)،
• قانون مجازات تبانی در معاملات دولتی (مصوب 1348)،
• قانون مجازات افراد مرتکب ارتشا، اختلاس و کلاه‌برداری (مصوب 1367)،
• قانون مجازات افراد اخلال‌گر در نظام اقتصادی (مصوب 1369)،
• قانون ممنوعیت اخذ میزان سود در معاملات خارجی (مصوب 1372)،
• قانون تصدی بیش از یک شغل دولتی (مصوب 1373)
• و قانون مجازات اسلامی (مصوب 1375)
• و …

در دهۀ 1380 اما با ادامۀ وضعیت نابسامان مبارزه با فساد و روی‌کار‌آمدن رویکرد پیشگیرانه، مبارزه با فساد با این رویکرد بیشتر مورد توجه قرار گرفت. کما اینکه برنامۀ ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد در هیئت‌وزیران تصویب شد. این برنامه درصدد استفاده از ظرفیت‌های حقوقی و نهادی موجود، شفاف‌سازی، حمایت از مخبران، اصلاح ساختاری اقتصاد، کاهش تصدی‌گری، خصوصی‌سازی و… است. طبق مادۀ 12 این برنامه، قانون ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد در سال 1390 تصویب شد. بنا بر همین روال، قانون اجرایی سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی تصویب شد. با تشکیل شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل 44، عملاً بیشتر نهادها و دستگاه‌های دولتی در اجرایی‌شدن این قانون درگیر می‌شوند. منطق اصلی که در این اقدامات اصلاحی وجود دارد، استفاده از شفافیت است. با اصلاح و شفافیت می‌توان به‌طور مؤثری با فساد مقابله کرد.

درحقیقت نظام حقوقی پیشگیری از فساد، به مجموعۀ قوانین، ساختارها و سازوکارهای حقوقی اطلاق می‌شود که با هدف شناسایی، مهار و جلوگیری از بروز فساد در سطوح مختلف حکومتی، اقتصادی و اجتماعی طراحی شده‌اند. این نظام چهارچوبی یکپارچه از تدابیر پیشگیرانه، نظارتی و کیفری را شامل می‌شود که در سطوح ملی و بین‌المللی عمل می‌کند. در سطح قوانین از این منظر می‌توان گفت مجموعه قوانین پیشگیری از فساد بخش مهمی از نظام حقوقی پیشگیری و مبارزه با فساد را شکل می‌دهد و نقش اصلی را در مبارزه با فساد ایفا می‌کنند. این قوانین انواع مختلفی دارند و قوانین پیشگیری، حمایتی و نظارتی را دربرمی‌گیرند:

۱) قوانین مربوط‌به شفافیت مالی: با دو رویکرد پیشینی و پسینی به قوانین مربوط به دسترسی به اطلاعات و قوانین مربوط به افشای اطلاعات مالی تقسیم می‌شود. برای مثال در نظام حقوقی ایران قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 06/11/1387 تا حد زیادی به مردم این امکان را می‌دهد که به اطلاعات عمومی، ازجمله فعالیت‌های دولتی و مالی دسترسی پیدا کنند. این اقدام می‌تواند به افزایش شفافیت و کاهش فساد کمک کند. از سوی دیگر قوانین مربوط به افشای اموال، سازمان‌ها را به انتشار اطلاعات مالی و گزارش‌های حسابرسی ملزم می‌کند.

۲) قوانین مربوط به انضباط اداری: انضباط اداری به مجموعه‌ای از قواعد، رویه‌ها و رفتارهایی اشاره می‌کند که به‌منظور حفظ نظم و سازمان‌دهی در نهادها یا سازمان‌ها به‌کار می‌روند. در ایران بیشترین نقش را قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 08/07/1386 و قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 29/02/1387 ایفا می‌کنند. این انضباط به تلاش برای بهبود کارایی، شفافیت و مسئولیت‌پذیری در ادارۀ امور مربوط می‌شود. انضباط اداری به روشن‌تر‌شدن رویه‌ها و فرایندها کمک می‌کند و باعث می‌شود که اقدام‌ها و تصمیمات سازمان‌ها قابل‌پیگیری و شفاف باشند. علاوه‌بر آن با رعایت انضباط اداری، سازمان‌ها می‌توانند فرایندهای خود را بهینه کنند و اعتماد عمومی به نهادهای دولتی و بخش‌های خصوصی افزایش می‌یابد. انضباط اداری می‌تواند مانع از تصرف منابع و سوءاستفاده‌های احتمالی از قدرت شود و مسئولیت‌پذیری افراد را افزایش دهد.

3) قوانین مربوط به رقابت و مبارزه با انحصار: قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 08/11/1386 و اصلاحات بعدی آن، یکی از قوانین مهم جلوگیری از انحصارات طبیعیِ به‌وجود‌آمده، فساد ناشی از قدرت غیرمنصفانه و افزایش رقابت سالم در بازار است. ایدۀ اصلی این قانون آن است که رقابت سالم به کاهش فساد کمک می‌کند؛ به‌عبارت‌دیگر در محیط رقابتی و فرهنگ قانون‌مداری و قانون‌گرایی، شرکت‌ها نمی‌توانند به روش‌های غیرقانونی یا غیراخلاقی برای دستیابی به موفقیت روی آورند؛ زیرا رقبای بیشتری وجود دارند که می‌توانند جایگزین شوند و این فشار به‌سمت رفتارهای قانونی و اخلاقی‌تری می‌انجامد. از سوی دیگر فساد می‌تواند به نابسامانی‌های بازار و ایجاد موانع برای ورود به آن منجر شود. شرکت‌هایی که در رفتارهای فسادآلود به رشد می‌پردازند، عملاً به بروز مشکلاتی برای رقبای قانونی و اخلاقی منجر می‌شوند و به‌این‌ترتیب، رقابت سالم را تخریب می‌کنند.

4)  قوانین مربوط به تأمین مالی انتخابات: شفافیت در تأمین مالی احزاب و نامزدها در انتخابات و محدود‌کردن تأثیر پول بر سیاست یکی از عوامل کلیدی در مبارزه با فساد است. سازوکارهای شفافیت مالی و محدودسازی تأثیر پول بر فرایندهای سیاسی، از پایه‌های اصلی نظام‌های مردم‌سالار و سالم محسوب می‌شوند. این نظام‌ها با ایجاد چهارچوب‌های نظارتی دقیق، از تبدیل‌شدن سیاست به بازاری برای خریداری قدرت جلوگیری می‌کنند. برخی ساختارهای نظارتی ضروری، از الزامات افشای اطلاعات به‌طور خاص است ازجمله ثبت عمومی کمک‌ها به کاندیداها، گزارش‌های دوره‌ایِ احزاب و جریان‌ها، دسترسی آزاد به داده‌ها، وضع محدودیت‌های قانونی ازجمله در‌نظر‌گرفتن سقف کمک‌های فردی، ممنوعیت کمک‌های ناشناس و تحریم منابع و کمک‌های خارجی.

۵) قوانین مربوط به نظارت و بازرسی: این قوانین نهادهای مستقل را برای نظارت بر عملکرد دولت و جلوگیری از فساد تأسیس می‌کنند؛ مانند قانون محاسبات عمومی مصوب 01/06/1366 با اصلاحات و الحاقات بعدی، قانون دیوان محاسبات کشور مصوب 11/11/1361 و قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب 19/08/1360 با اصلاحات و الحاقات بعدی. اطمینان از وجود حسابرسی‌های مستقل و شفاف که به شناسایی تخلفات و فساد کمک می‌کنند یا به تعبیری نهادهای نظارتی مستقل به‌مثابه «سیستم ایمنی» برای سلامت حکمرانی عمل می‌کنند و با سازوکارهای عملیاتی مانند سامانه‌های نظارتی دیجیتال (پلتفرم یکپارچۀ مالی (IFMS)، نرم‌افزار هوشمند کشف اختلافات و تخلفات و بانک اطلاعاتی دارایی‌ها) به افزایش نظارت‌پذیری منجر می‌شوند. ارتقای این سازوکارها نه‌تنها هزینه‌های فساد را کاهش می‌دهد، بلکه سرمایه و اعتماد اجتماعی مورد نیاز را برای پیشرفت باثبات کشور تقویت می‌کند.

6)  قوانین حمایت از افشاگران: فراهم‌کردن حمایت قانونی برای افرادی که اطلاعاتی دربارۀ فساد ارائه می‌دهند، به تشویق افشای فساد کمک می‌کند و حمایت از افشاگران به‌عنوان موتور محرکۀ شفافیت در نظام‌های حقوقی مدرن شناخته می‌شود. مادۀ (48) قانون ارتقای سلامت اداری مصوب ۱۳۹۰ و آیین‌نامۀ اجرایی سازمان بازرسی کل کشور بر لزوم ایجاد سازوکارهای امن گزارشگری تأکید دارد. ازجمله حقوق تضمین‌شده برای افشاگران، مصونیت قضایی در برابر پیگردهای انتظامی، ممنوعیت اخراج یا تنزل مقام تا ۵ سال پس از گزارش، دسترسی به خدمات مشاورۀ حقوقی رایگان و امکان دریافت پاداش مالی تا ۲۰درصد از مبالغ بازیافتی است.

البته چالش‌های اجرایی زیادی همچون مقاومت نهادهای ذینفع در شفاف‌سازی، کمبود ظرفیت فنی در نهادهای نظارتی، تناقض میان قوانین داخلی و تعهدات بین‌المللی، فرهنگ سکوت و تحمل فساد در سازمان‌های سنتی نیز بر سر راه مبارزه با فساد وجود دارد. اما به‌طور کلی، علی‌رغم وجود قوانین پیشگیرانه و ساختارهای قانونی به‌منظور جلوگیری از فساد، به افزایش کارایی و به‌روزرسانی نظام حقوقی در مبارزه با فساد نیاز مبرمی احساس می‌شود. این احساس ضرورت ناشی از چند عامل اصلی است. درواقع با تغییرات سریع در جامعه و اقتصاد، رشد روزافزون فناوری‌های جدید، قوانین و فرایندهای اداری و قضایی فعلی نمی‌توانند به‌طور مؤثر با شیوه‌های جدید فساد مقابله کنند. همچنین ایجاد سازوکارهای نظارتی و اجرایی مناسب در کنار آموزش و فرهنگ‌سازی دربارۀ تبعات فساد و اهمیت رعایت قوانین و افزایش مشارکت عمومی در این زمینه می‌تواند به پیشگیری از فساد کمک کند. تشکیل ساختارهای مستقل ضدفساد که نهادهایی تخصصی با اختیارات تحقیق و بازرسی هستند (مثال: کمیسیون ضدفساد هنگ‌کنگ)، سامانه‌های یکپارچۀ اطلاعات مالی و پایگاه دادۀ ملی برای رصد تراکنش‌های مشکوک، نهادهای نظارت پیش از وقوع که سازوکار‌های ارزیابی ریسک فساد در طرح‌های کلان (مثال: سازوکارهای OECD) هستند، نمونه‌هایی از سازوکارهای مبارزه با فساد به‌شمار می‌روند. همچنین بهره‌گیری از فناوری به‌عنوان ابزار پیشگیری از فساد مانند بهره‌گیری از سکوهای رقومی دولتی برای حذف تعامل مستقیم شهروندان با کارمندان، استفاده از هوش مصنوعی برای تحلیل الگوها و استفاده از الگوریتم‌های شناسایی ناهنجاری‌های مالی، بهره‌گیری از فناوری زنجیرۀ بلوکی در مدیریت اسناد و ایجاد زنجیرۀ دست‌کاری‌نشدنی برای اسناد حساس نمونه‌هایی موفق از تأثیر فناوری بر کاهش فساد به‌شمار می‌روند.

منابع و مآخذ

• قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
• قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 08/11/1386 و اصلاحات بعدی
• قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 29/02/1387
• قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 06/11/1387
• قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب 19/08/1360
• قانون تصدی بیش از یک شغل دولتی (مصوب 1373)
• قانون دیوان محاسبات کشور مصوب 11/11/1361
• قانون رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت، مصوب 07/09/1372
• قانون مجازات اسلامی (مصوب 1375)
• قانون مجازات افراد اخلال‌گر در نظام اقتصادی (مصوب 1369)
• قانون مجازات افراد مرتکب ارتشا، اختلاس و کلاه‌برداری (مصوب 1367)
• قانون مجازات تبانی در معاملات دولتی (مصوب 1348)
• قانون محاسبات عمومی مصوب 01/06/1366 با اصلاحات و الحاقات بعدی
• قانون محاسبات عمومی مصوب 15/10/1349 با اصلاحات و الحاقات بعدی
• قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 08/07/1386
• قانون مربوط به رسیدگی به دارایی وزرا و کارمندان دولت (مصوب 1337)
• قانون ممنوعیت اخذ میزان سود در معاملات خارجی (مصوب 1372)
• قوانین مربوط به منع مداخلۀ وزرا و نمایندگان در معاملات دولتی (مصوب 1337)
• Transparency International. (2024). Global corruption barometer: Annual report. https://www.transparency.org
• (2023). Preventive measures in anti-corruption frameworks. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/19934773
• Quah, J. S. T. (2022). Combating corruption: The Singapore experience. World Scientific.
• World Bank. (2024). Institutional design for anti-corruption agencies (Working Paper No. 9401). World Bank Group.
• Nakamoto, S. (2025). Blockchain-based governance models. MIT Press.