ابزارهای خطمشی و جایگاه آنها در کاربستپذیرکردن خطمشی عمومی
آنچه در این یادداشت در پی تبیین آنیم، یکی از علل شکست خطمشی است که از قضا در کشور ما هم بسیار رایج است و آن ناکامی در اجرای خطمشی عمومی بهسبب عدم بهرهبردن از ابزارهای صحیح است.
اندیشکده رهیافت؛در مقام توضیح باید گفت که خطمشی عمومی در فرایندی شکل میگیرد که به قرار زیر است:
- ادراک مشکل
- مسئلهیابی
- شناسایی راهحلها
- انتخاب یک راهحل
- مشروعیتبخشی
- اجرا
- ارزشیابی
در هرکدام از مراحل فوق، از ابزارهایی استفاده میشود. درواقع ابزارهای خطمشی، نقطۀ تلاقی عینیتبخشی به نظریات خطمشی در عرصۀ عمل است. برای مثال مسئلهیابی جزئی از فرایند خطمشی عمومی است که به مدد استفاده از ابزارهایی که قبلاً دیگرانی تجویز کردهاند، میتواند فعلیت بهتری بیابد.
اگرچه قطعاً نمیتوان ادعا کرد که صرفاً اتکا به استفاده از ابزارهای درست به موفقیت خطمشی منجر میشود، مسلم است که انتخاب ابزار صحیح شرط لازم و ضروری انکارناپذیری در موفقیت خطمشی است و بهرهبردن از ابزارهای صحیح در مرحلۀ اجرای خطمشی که در آن خطمشی به عینیت نزدیکتر میشود، اهمیت مضاعف مییابد.
در این یادداشت قصد داریم ابتدا ابزارهای رایج و متداول در خطمشی عمومی را به اختصار معرفی کنیم، سپس کاربرد آنها را در حل مسائل مختلفی بیان کنیم که خطمشیگذاران عمومی در مراحل خطمشیگذاری با آن مواجه هستند.
ابزارهای خطمشی عمومی
ابزارهای خطمشی را در دستهبندی کلی میتوان به دو دستۀ ابزارهای تحلیلی- شناختی و ابزارهای اقدام تقسیمبندی کرد. ابزارهای تحلیلی- شناختی ابزارهایی هستند که خطمشیگذاران را در ادراک بهتر خطمشی عمومی و کاهش پیچیدگی خطمشی در مراحل مختلف خطمشیگذاری مدد میرسانند و ابزارهای اقدام، ابزارهایی استند که کاربرد آنها غالباً در عرصۀ اجرا و عینیتبخشی به دستاوردهای نظری است.
شایان ذکر است که تقسیمبندی ابزارهای خطمشی به دو دستۀ کلی ابزارهای تحلیلی- شناختی و ابزارهای اقدام تمایزی کامل و صددرصدی بین ابزارها ایجاد نمیکند، بلکه تمایزی کلی ایجاد میکند و قراردادن هرکدام از ابزارها ذیل یکی از این دو دسته به این معنی نیست که در دستۀ دیگر کاربرد ندارد، بلکه تبیینکنندۀ کاربرد غالبی ابزار در هرکدام از این دو ساحت است.
ابزارهای تحلیلی شناختی
-
ابزارهای مسئلهشناسی
ابزارهای مسئلهشناسی ابزارهایی هستند که توسط اندیشمندان خطمشی عمومی برای شناخت دقیقتر و بهتر مسئلۀ عمومی و تبدیل مشکل ادراکشده به مسئلۀ خطمشی کاربرد دارند. این دسته از ابزارها میتوانند روشهایی مثل تحلیل مرز، تحلیل علّی، طوفان فکری، نگاشت احتجاج و تحلیل پیشفرضها را دربربگیرند. تمام این روشها در خدمت تحلیلگر خطمشی قرار میگیرند تا به او کمک کنند شناخت دقیقتری از مسئله در عرصۀ پیچیدهای پیدا کند.
-
تحلیل شبکه
در تحلیل شبکه عوامل مؤثر بر شکلگیری خطمشی در کانون توجه هستند. در این رویکرد بازیگران درگیر در خطمشیگذاری و روابط بین آنها بررسی میشود. در این تحلیل روابط بین بازیگران از منظر میزان سازگاری، تعارض یا چانهزنی بین آنها بررسی میشود. بازیگران همجهت شناسایی میشوند و در دستههای مختلف قرار میگیرند و درنهایت در تحلیل شبکه مشخص میشود که هر دسته از بازیگران چقدر بر جریان خطمشی نفوذ دارند و خطمشی را به کدام سو هدایت میکنند. همچنین از تحلیل شبکه میتوان طرحهای اجرایی نیز استخراج کرد. تحلیلگر با تأمل بر خروجی حاصل از تحلیل شبکه میتواند طرحهایی را برای افزایش نفوذ دستهای از بازیگران و کاهش نفوذ دستهای دیگر، ایجاد ائتلاف میان دستهای از بازیگران یا فرافکنی دستهای دیگر، شکلدهی دستۀ جدیدی از ذینفعان و… ایجاد کند.
تحلیل شبکه میتواند از توزیع ساختار قدرت در میان بازیگران تبیین خوبی ارائه دهد و میزان تمرکز و یا عدم تمرکز در کانون تصمیمگیری و اثرگذاری را مشخص کند.
نکتۀ شایان توجه دیگر این است که تحلیل شبکه خود بهعنوان ابزاری مفید برای تحلیلهای دیگر در خطمشی از قبیل تحلیل بازیگر، تحلیل ظرفیت و تحلیل تعارض منافع بهشمار میآید.
همچنین در تحلیل شبکه استفاده از مدلهای صوری و نمودارها برای به تصویر کشیدن شبکۀ خطمشی امری رایج است.
-
تحلیل ظرفیت
تعاریف مختلفی از ظرفیت خطمشی ارائه شده است. عدهای ظرفیت خطمشی را به بازیگران بالقوهای تعبیر کردهاند که هر دولت برای طی فرایند خطمشی عمومی میتواند از آن استفاده کند. همچنین در تعاریف دیگر ظرفیت خطمشی را به توان دولت برای درپیشگرفتن گزینههای خطمشی بهتر نسبت دادهاند؛ یا در تعریف دیگری شاخصۀ اصلی ظرفیت خطمشی را توانایی راهبری خطمشی توسط دولت دانستهاند. در تعریفی کلی میتوان ظرفیت خطمشی را به منابع دراختیار دولت برای اجرای بهینۀ خطمشی عمومی نسبت داد. این منابع اعم از بازیگران، منابع نهادی، ساختاری، بودجهای، قانونی و… است. تحلیلگر ظرفیت درواقع به دنبال این است که کشف کند چه منابعی برای اجرای بهینۀ خطمشی عمومی دراختیار دولت است. این منابع اعم از منابع بالفعل و منابع بالقوه است. از جملۀ این منابع میتوان به این موارد اشاره کرد:
- مشارکت عمومی: مشارکت عمومی و همکاری افکار عمومی جزء قویترین تضمینکنندههای اجرای موفق خطمشی است.
- زیرساختهای قانونی: هرچه زیرساختهای قانونی با خطمشی مدنظر سازگارتر باشند، اجرای خطمشی سهولت بیشتری مییابد.
- منابع مالی: منابع مالی گزینۀ اول خطمشیگذاران برای اجرای یک خطمشی عمومی است. هدایت جریان پول بهسمت یک خطمشی خاص، امید موفقیت را در آن خطمشی تقویت میکند.
- بازیگران خطمشی: هرچه بازیگران مؤثر، همراستایی بیشتری با خطمشی عمومی داشته باشند، امکان موفقیت خطمشی افزایش مییابد.
- توانایی تصمیمگیری و رهبری: مدیر و رهبر خوب میتواند از کمترین منابع بیشترین دستاوردها را بهدست آورد و در طرف مقابل نیز مدیر و رهبر ناکارآمد میتواند حداقلیترین نتایج را از بیشترین منابع بهدست آورد.
- نهادها: نهادها قواعدی هستند که در میان اعضای جامعه پذیرفته شدهاند و بهعنوان پیشفرض در ورای بسیاری از انتخابها و تصمیمات آنها نهفته است. همراستایی بیشتر خطمشی عمومی با نهادها، موافقت اجتماعی بیشتری را بهدنبال میآورد که اجرای بهتر خطمشی عمومی را تضمین میکند.
همان طور که مشخص است، تحلیل ظرفیت تحلیلی فراگیر است که هدف آن افزایش بینش خطمشیگذاران به منابع دردسترس برای اجرای بهتر خطمشی عمومی است. از این جهت تحلیل ظرفیت میتواند متضمن تحلیلهای دیگر از جمله تحلیل بازیگر و تحلیل نهادی باشد.
-
تحلیل سیستمی
تحلیلهای سیستمی یکی از متقدمترین تحلیلهای رایج در خطمشی است که هنوز رونق خود را در ادبیات موضوع این شاخۀ علمی از دست نداده است. خطمشیگذارانی که خطمشی را در عینیت آن درک کردهاند و به تکثر عناصر دخیل در خطمشیهای عمومی واقف هستند، بهخوبی اهمیت تحلیل سیستمی را درک میکنند. نگاه سیستمی به خطمشیگذاران کمک میکند که ضمن ادراک مجزای عناصر هر سیستم بتوانند آنها را در ارتباطی کلی با هم دیگر نیز درنظر بگیرند. در تحلیل سیستمی بهجای اینکه متغیرهای دخیل در خطمشی بهعنوان جزایر جدا از هم تحلیل شوند، بهعنوان اجزای بههممرتبط از یک کل درنظر گرفته میشوند که در صورت عملکرد صحیح، همافزایی خواهند داشت و عملکرد صحیح هر جزء بر اجزای دیگر اثر مثبت دارد و عملکرد منفی هر جزء نیز در کل سیستم اثر منفی دارد. در تحلیل سیستمی عمکلرد کل هر سیستم چیزی فراتر از جمع عملکرد تکتک عناصر و اجزای آن سیستم است.
علیرغم اینکه رد پای مبانی تحلیل سیستم را در نظریههای جمعگرا میتوان دنبال کرد، به دلیل ارائۀ چهارچوبی برای امکان مدیریت یکپارچه و منسجم در محیط پیچیدۀ خطمشی عمومی، تجزیه و تحلیل سیستمی مورد توجه بیشتر خطمشیگذاران و پژوهشگران خطمشی واقع شده است.
-
تحلیل کمّی خطمشی
تحلیل کمّی خطمشی نوعاً در مرحلۀ تصمیمگیری به خطمشیگذاران کمک میکند. این تحلیلها که بیشتر بر روشهای سلسلهمراتبی و رتبهبندی مثل ahp, topsis, dematel استوار است، میتوانند به خطمشیگذاران در رتبهبندی متغیرهای دخیل در خطمشی براساس میزان اثرگذاری کمک کنند. همچنین در انتخاب بین بدیلهای خطمشی نیز تحلیلهای کمّی میتوانند به خطمشیگذاران یاری رسانند.
علاوهبراین روشهای مبتنیبر تحلیل کمّی در تحلیلهای مرتبط با بودجه و مباحث مالی نیز غالبیت دارند.
همچنین روشهای آماری که دستۀ وسیعی از روشهای کمّی را دربرمیگیرد، نقش بسیار پررنگی در تجزیه و تحلیلهای مرتبط با خطمشی دارند؛ چراکه جهان خطمشی عرصۀ بسیار وسیعی است که در آن روشهای آماری به کسب داده و اطلاعات از جهان خطمشی یا تعمیم پیامدهای یک تصمیم از یک جامعۀ نمونه به جامعۀ خطمشی کمک شایانی میکند.
ابزارهای مرتبط با اقدام
این دسته از ابزارها برخلاف ابزارهای دستۀ قبل بیشتر ماهیت اجرایی دارند و در مرحلۀ گذار از اندیشه و تحلیل به فعل و عمل بروز و ظهور بیشتری مییابند. در ادامه مهمترین ابزارهای مرتبط با اقدام را مرور میکنیم:
-
ابزارهای مالی
در گذشته در بحث از تحلیل ظرفیت خطمشی بیان کردیم که ابزارهای مالی ابتداییترین ابزارهایی هستند که خطمشیگذاران در پی حل یک مسئلۀ عمومی به آن رجوع میکنند. گرچه ممکن است خیلی ساده و ابتدایی بهنظر برسد، به هرحال گریزی از این واقعیت نیست که هرجا جریان پول بیشتر باشد، افراد بیشتری به دنبال آن کشیده خواهند شد. به همین دلیل است که نوعاً شاهد آن هستیم که بخشهایی از دولت که کنترل بودجه را در دست دارند، اثرگذاری شگرفی در جهتگیری خطمشیهای عمومی دارند. به همین دلیل مدیریت جریان بودجه در دولتها از اهمیت فوقالعادهای برخوردار است. بسیار دیدهایم که خطمشیهایی که محتوای خوبی داشتهاند، به دلیل اینکه در آنها تدابیر کافی و صحیح دربارۀ محل کسب اعتبارها پیشبینی نشده است، به شکست انجامیدهاند.
-
ارزشیابی:
ارزشیابی خطمشی از موضوعات بسیار پررونق در خطمشی عمومی است. ارزشیابی خطمشی که ترکیبی از روشهای کمّی و کیفی را دربردارد، مسئول شناخت انحرافات خطمشی عمومی از جریان اصیل خود و اصلاح آن است. از آنجا که ماهیت اصلاحیبودن ارزشیابی حائز اهمیت فراوان است، ارزشیابی خطمشی را در زمرۀ ابزارهای مرتبط با اقدام گنجاندهایم.
ارزشیابی اگرچه در فرایند خطمشی بهصورت پسینی و در آخرین مرحله از فرایند خطمشی عمومی ذکر میشود، کاربرد آن بهصورت موازی در تمام جریان خطمشی عمومی متداول است. امروزه ارزشیابی بهعنوان سرعتگیر خطمشی یا مانعی بر سر راه خطمشی مطرح نیست، بلکه ارزشیابی جریان موازی فرایند خطمشی است که در جهت تحقق هرچه بهتر خطمشیگذاری در خدمت خطمشیگذاران قرار میگیرد. امروزه ارزشیابی بیش از «نه»گفتنها، دغدغۀ ایجاب دارند.
اثرسنجی خطمشی شاخۀ بسیار پراهمیتی از ارزشیابی خطمشی عمومی است که بسیار مورد توجه جهان علمی خطمشی عمومی قرار گرفته است. اهمیت اثرسنجی از آن جهت است که به خطمشی نه فقط در افق کوتاهمدت و در افق تحقق خروجیها، بلکه در افق بلندمدت و افق تحقق اثرات بلندمدت توجه میکند. اثراتی که نوعاً ناخواسته و پیشبینینشده هستند و دامنۀ آن به سایر حوزههای خطمشی عمومی کشیده میشود. امروزه اثرسنجی خطمشی بهمنظور تقویت یکپارچگی و کلنگری به جریان خطمشی عمومی و صیانت از حریم بسیاری از حوزههای خطمشی از اثرات نامطلوب سایر خطمشیها، بسیار پراهمیت و پرکاربرد است.
-
ابزارهای تنظیمی
خطمشیگذاران به سبب اختیارداشتن در تصمیمگیری و اجرای عمومی، به ابزار تنظیمگری مجهز میشوند. در خطمشی عمومی از لحظۀ پیشنهاد خطمشی تا آخرین مراحل اجرای آن منافع ذینفعانی تحتالشعاع قرار میگیرد. عدهای از خطمشی عمومی منتفع میگردند و عدهای از خطمشی عمومی متضرر میشوند. به هرحال ذینفعان برای اینکه از منافع حاصل از خطمشی بهرهمند شوند یا از ضررهای آن در امان باشند و منافع خود را حفظ کنند، رفتارهای خاصی میکنند. به این اثر، اثر تنظیمگری خطمشی عمومی گفته میشود. این اثرگذاری رفتاری وقتی به مرور زمان تکرار شود و با مقاومت نهادی روبهرو نباشد، رفتهرفته به قواعد پذیرفتهشدۀ اجتماعی تبدیل میشوند و بدین ترتیب نهادهای جدیدی را پدید میآورند. برایناساس میتوان گفت ابزارهای تنظیمی، ناشی از اعمال اقتدار دولت برای کنترل رفتار عمومی است. نکتۀ شایان توجه در ابزارهای تنظیمی این است که تنظیم رفتار کانون توجه این ابزارهاست و با پیدایش ادبیات تنظیمگری در خطمشی عمومی، خطمشیگذاران بهجای نادیدهگرفتن رفتار عمومی و اکتفا به جریان سخت خطمشی بالا به پایین، به همراهکردن مخاطبان، با جریان خطمشی عمومی التفاط ورزیدهاند؛ اگرچه هنوز هم فرد مقهور محیط خود پنداشته میشود و بنای تنظیمگری بر این است که با اعمال تنظیمگرهایی که افراد با آنها در ارتباط هستند، رفتار آنها را دستخوش تغییر کنیم.
همچنین رفتهرفته اثرسنجی تنظیمگری خطمشی نیز مورد توجه خطمشیگذاران قرار گرفت. به نحوی که به تنظیمگریهایی که معلول اثرات بلندمدت خطمشی عمومی بودند نیز توجه شد.
-
ابزارهای رفتاری
ابزارهای رفتاری از بدیعترین ابزارهای مورد توجه خطمشیگذاران است. رفتارگرایان اتکای چشمگیری به مطالعات روانشناسی، بهخصوص روانشناسی اجتماعی کاربردی دارند. رفتارگرایان نیز همانند تنظیمگرایان به دنبال تغییر رفتار هستند؛ ولی بهجای آنکه بر تنظیمگرهای سخت اتکا کنند، برای تغییر رفتار افراد از درون به ابزارهای نرم میپردازند. درواقع میتوان چنین گفت که تنظیمگرایان با متغیرهای محیطی مستقیماً فعل انسان را مورد توجه قرار میدهند؛ ولی رفتارگرایان با متغیرهای محیطی در تلاشند برای تغییر فعل انسان، بر فکر و روان انسان اثر بگذارند. آنها اعتقاد دارند که رفتار آدمی تجلی نظام فکری و روانی اوست. درنتیجه برای تغییر رفتار مخاطبین خطمشی از مجرای القائات فکری و روانی میکوشند. اگر ابزارهای خطمشی را در طیفی سخت به نرم طبقهبندی کنیم، رفتارگرایان در منتهاالیه ابزارهای نرم خطمشی قرار دارند. در رفتارگرایی دیگر از قهر و اجبار خبری نیست. آنها قائلند کنشگری انسان در مواجهه با محیط خود بیش از آن چیزی است که سنتگرایان خطمشی میپنداشتند.
خطمشیگذار در رفتارگرایی به نوبۀ خود روانشناسی خبره است. او از سازوکار رفتاری انسان شناخت دقیقی دارد و بهخوبی میداند که طی چه سازوکاری فکر و روان انسان به رفتار منتهی میشود. درنتیجه میکوشد بر فکر و روان انسان اثر بگذارد تا از مجرای آن به رفتار مورد نظر خود دست یابد. البته روانشناسی مورد بحث در خطمشی رفتاری، روانشناسی انتزاعی درگیر در نظریات روانشناسی نیست، بلکه نوعی از روانشناسی است که انسان را در جامعه تحلیل روانی میکند و با استفاده از تکنیکهای روانشناسی به دنبال تغییر رفتار اجتماعی اوست و نکتۀ جالبتوجه دربارۀ خطمشی رفتاری این است که در خطمشی رفتاری بهجای القای مستقیم و آشکار فکر یا خصیصۀ روانی به مخاطب، بیشتر به تغییر فکر و روان آدمی از مجرای میانبرهای ذهنی و تلنگرهای رفتاری میپردازند.
-
ابزارهای ساختاری
ابزارهای ساختاری سختترین و رسمیترین نوع ابزارهای دراختیار خطمشیگذاران است. ابزارهای ساختاری شامل اعمال نفوذ و قدرت خطمشیگذاران با تکیهبر اختیارات و قدرت قاهرۀ خود بر مخاطبان خطمشی، از طریق مجاری رسمی و مشروع قانونی است. ابزارهای ساختاری پرکاربردترین ابزار در خطمشیگذاری سنتی است و ماهیتی کاملاً بالا به پایین دارند.
-
ابزارهای نهادی
مطالعات نهادی یکی از پرکاربردترین و پربحثترین حوزههای مطالعاتی در علوم اجتماعی است که به فراخور، کاربرد گستردهای نیز در خطمشی عمومی یافته است. تعاریف مختلفی از نهاد ارائه شده است؛ ولی آنچه در اینجا مدنظر ماست، اینکه نهاد به آن دسته از قواعد اجتماعی گفته میشود که مقبولیت عمومی دارند و در جامعه رسوخ یافتهاند. به اختصار میتوان گفت نهاد قواعد اجتماعی جامعهپذیرشده است.
خطمشیها نهادساز هستند و همچنین تحتتأثیر نهادها نیز قرار میگیرند. نهاد متغیر میانجی در خطمشی عمومی است. لذا نهادها شتابدهندۀ خطمشیهایی هستند که سازگاری بیشینه با آنها داشته باشند و همچنین محدودکنندۀ خطمشیهایی خواهند بود که ناسازگار با نهادها باشند.
در مطالعات نهادی تأثیر متقابل خطمشیها بر جامعۀ خطمشی از مجرای نهادها بررسی میشود. خطمشیها اگرچه ابتدائاً خود متأثر از نهادها هستند، درنهایت خطمشیهایی که بتوانند قاعدهای اجتماعی ایجاد کنند که به مرور زمان جامعهپذیر شود، خود نهادساز هستند.
قائلین به تفکر نهادی تلاش میکنند که از نهادها بهعنوان ظرفیت خطمشی استفاده کنند تا اثرگذاری خطمشی را بیشینه کنند و همچنین از چهارچوبها و سازوکارهای نهادی در خطمشیگذاری استفاده میکنند و بهعبارت دیگر خطمشی جدیدی را به مثابه نهادی جدید مورد توجه قرار میدهند.
در آثار علمی مرتبط با ابزارهای خطمشی، دستهبندیهای بسیار متنوعی از این موضوع ارائه شده است. ما در این یادداشت تلاش کردیم ضمن مدنظر قراردادن این دستهبندیها، از ابزارهای خطمشی عمومی تعریف مختصری ارائه کنیم تا رهنمون اندیشمندان خطمشی برای تدوین خطمشی کاربردیتر باشد. موضوع ابزارهای خطمشی عمومی حوزۀ مطالعاتی بسیار پررنگ و پررونقی در مطالعات خطمشی عمومی در جهان است که معالأسف در کشور ما توجه درخوری به آن نشده است. امید است که با عطف نظر بیشتر اندیشمدان و فعالان خطمشی عمومی به این حوزه از مطالعات خطمشی، زین پس شاهد تدوین خطمشیهای کاربستپذیرتری در کشور عزیزمان باشیم.
منابع
Ali, Mohammad (2013): Assessment of Policy Instruments. In Mohammad Ali (Ed.): Sustainability assessment. Context of resource and environmental policy. Amsterdam, Boston: Elsevier Academic Press, pp. 99–106.
Capano, Giliberto; Lippi, Andrea (2017): How policy instruments are chosen: patterns of decision makers’ choices. In Policy Sci 50 (2), pp. 269–293. DOI: 10.1007/s11077-016-9267-8.
Designing Government. From Instruments to Governance (2005). With assistance of PEARL ELIADIS, MARGARET M. HILL, Michael Howlett: McGill-Queen’s University Press. Available online at http://www.jstor.org/stable/j.cttq938d.
Franco Vargas, María Helena; Roldán Restrepo, Daniela (2019): The instruments of public policy A transdisciplinary look. In Cuadernos de Administración (Universidad del Valle) 35 (63), pp. 101–113.
Hanekom, S. X. (1987): Public Policy: Framework and Instrument for Action: Oxford University Press, South Africa. Available online at https://books.google.com/books?id=2TR2AAAACAAJ.
Hill, Michael J.; Hupe, Peter L. (2002): Implementing public policy. Governance in theory and practice / Michael Hill and Peter Hupe. London: SAGE Publications Ltd (Sage politics texts).