اصول و الزامات تنظیمگری در صندوق‌های بازنشستگی
اندیشکده رهیافت؛ در یک تعریف عمومی، تنظیمگری «مجموعه‌ای از مداخلات حاکمیتی در فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی با استفاده از ابزارهای مختلف حقوقی، اجتماعی، اقتصادی و… با هدف تحقق سیاست‌ها و یا منافع عمومی» می‌باشد . لازمه تنظیمگری ایجاد قوانین و مقررات مبتنی بر اهداف مشخص و طراحی مسیر تحقق این اهداف و همچنین تنظیم رفتار بازیگران با استراتژی‌های متقاعدکننده برای تطابق با قوانین و مقررات است. این امور مستلزم دسترسی به منابع اطلاعاتی گسترده و پایش آن‌ها در مسیر تحقق اهداف و همچنین اختیارات گسترده، به‌ویژه برای تضمین اعمال مقررات اثربخشی تنظیمگری مستلزم تحقق اقدامات مؤثر در حوزه‌های زیر است:
- مقررات گذاری: تدوین و تصویب مقرراتی که تعیین‌کننده قواعد رفتار بازیگران هستند.
- آگاه‌سازی: آگاه‌سازی بازیگران تحت تنظیم از اهداف تنظیمگری و چارچوبی که ذیل آن باید رفتار کنند.
- رصد: رصد بازیگران با هدف آگاهی از وضعیت حوزه تحت تنظیمگری و میزان تعهد به مقررات وضع‌شده.
- اعمال مقررات: طراحی سازوکارهای لازم برای جهت‌دهی به رفتار بازیگران و استفاده از سازوکارهای انگیزشی و تنبیهی.
- داوری و حل منازعات: تصمیم‌گیری در مورد عواقب عدم پایبندی به مقررات یا حل‌وفصل منازعات.
- مجازات: اعمال مجازات و تنبیهات لازم در موارد تخلف.
- ارزیابی: پایش نظام تنظیمگری و اعمال اصلاحات لازم.
- طراحی مکانیسم: چینش بازیگران و تعریف ارتباطات بین آن‌ها به‌گونه‌ای که نتیجه عملکرد و تعاملات بازیگران تأمین‌کننده اهداف مدنظر تنظیم‌گر باشد.(ذوالفقاری 1397)
در یک نگاه کلی می‌توان سه فرض اساسی برای نظریه دولت تنظیم‌گر برشمرد. فرض اول اینکه تنظیمگری مقوله‌ای ابزاری است؛ یعنی تنظیم‌گر خود متصدی نیست و صرفاً با به‌کارگیری ابزارهایی فعالین بخش را تنظیمگری کرده و آن‌ها را در راستای اهداف خود جهت‌دهی می‌کند. فرض دوم این است که دولت محور اجرای تنظیمگری است؛ یعنی فقط تنظیم‌گر دولتی وجود دارد. فرض سوم هم این است که قوانین حاکمیتی اصلی‌ترین ابزار اعمال تنظیمگری هستند؛ یعنی دولت با تصویب قانون، تنظیمگری را انجام می‌دهد. در این رویکرد نظارت و تنظیمگری صرفاً استصوابی نیست و دستگاه‌های غیردولتی هم نظارت خود را تحت نظارت استطلاعی انجام می‌دهند. به‌طور خلاصه این فروض به معنی تمرکز امور تنظیم‌گرانه در دولت و نهادهای رسمی است که در آن تنظیمگری با استفاده از یک مجموعه ابزارها که مهم‌ترین آن قانون و مقررات رسمی است، اعمال می‌شود.
نظریه دولت تنظیم‌گر در برابر دولت‌های رفاه مطرح می‌شود و حجم بالای مالکیت دولتی و ارائه خدمات گسترده توسط دولت را مورد نقد قرار می‌دهد و بر ضرورت خصوصی‌سازی و کنترل بازار از طریق تنظیمگری تأکید می‌کند. در رویکرد سنتی دولت تنظیم‌گر، دولت تصدی‌های خود را به بخش خصوصی واگذار و خود از طریق نظام تنظیمگری بازار را کنترل می‌کند. در این رویکرد فقط تنظیم‌گر دولتی وجود دارد و مهم‌ترین ابزار مورداستفاده دولت در تنظیمگری، قانون‌گذاری و مقررات‌نویسی رسمی است. با گذشت زمان و مشخص شدن ناتوانی دولت در انجام بهینه وظایف تنظیم‌گرانه و عدم کفایت قانون برای کنترل کلیه بخش‌ها، انتقادهایی به نظریه دولت تنظیم‌گر وارد شد که موجب تحولاتی در این نظریه شد. در سلسله نظریات مکمل نظریه دولت تنظیم‌گر بر استفاده از طیفی از آنچه قانون نرم خوانده می‌شود و ابزارهایی همچون استانداردگذاری‌ها، تعیین چارچوب قراردادها، ارزیابی‌ها و هنجارهای اجتماعی تأکید می‌شود. همچنین در غالب این نظریات در کنار قانون‌گذاری، بر نفی مکانیسم سلسله‌مراتبی و همچنین به‌کارگیری ظرفیت‌های بخش غیردولتی مانند انجمن‌های کاری، سازمان‌های مردم‌نهاد، فعالین صنایع و حتی بانک‌ها و مؤسسات اعتباری در اجرای تنظیمگری تأکید می‌شود. به‌طورکلی باید گفت امروزه مرزی بین تعریف حکمرانی و تنظیمگری وجود ندارد و این دو مفهوم را معادل هم در نظر می‌گیرند.
صندوق‌های بازنشستگی در ایران عمدتاً از نظر تأمین مالی به روش توازن درآمد با هزینه (pay as you go) طراحی شده‌اند. سازوکار تأمین منابع در این صندوق‌ها این‌گونه است که مزایای بازنشستگان نسل جاری از محل حق بیمه‌های شاغلان نسل جاری تأمین می‌شود و فرض بر این است که مزایای بازنشستگی شاغلان فعلی را شاغلان نسل بعدی تأمین خواهند کرد. بنابراین ارتباط مستقیمی بین بازدهی اندوخته‌های هر بیمه‌شده با مزایایی که به او تعلق خواهد گرفت، وجود ندارد. صندوق‌های بدون اندوخته‌گذاری بیشتر تحت تأثیر عوامل اجتماعی و جمعیتی مانند امید به زندگی نسبت سالمندی جمعیت نرخ اشتغال و بیکاری و مانند آن قرار می‌گیرند. صندوق‌هایی که از نوع بدون اندوخته هستند، اغلب مزایای پرداختی آنان معین بوده و به‌صورت دولتی اداره می‌شوند. در سال‌های آغازین فعالیت این صندوق‌ها که تعداد بازنشسته‌ها اندک است و مازاد منابع صندوق‌ها قابل‌توجه است، ظرفیت‌های بالایی برای سرمایه‌گذاری ذخایر در اختیار این صندوق‌هاست که در صورت بهره‌گیری مناسب از آن می‌تواند به رونق بازار سرمایه و رشد اقتصادی کمک کند. اما به دلیل آنکه این نوع صندوق‌ها خود را مکلف به سرمایه‌گذاری نمی‌بیند و از سوی دیگر منابع مازاد آن‌ها مورد بهره‌برداری سیاسی قرار می‌گیرد، از ذخایر به‌خوبی استفاده نمی‌شود؛ بلکه به اشکال مختلف مانند تأمین کسری بودجه، اعطای وام‌های حمایتی و تسهیلات تکلیفی، افزایش سخاوتمندانه مزایای بازنشستگان و… مورد دست‌اندازی قرار می‌گیرد. در نتیجه هنگامی‌که نسبت بازنشستگان صندوق به بیمه‌شدگان آن از حد تعادل فراتر رود صندوق با نخستین علائم کسری بودجه روبرو خواهد شد.
چالش تنظیمگری در سیستم بازنشستگی ایران نیز به‌طورجدی وجود دارد و با وجود ساختارهایی مانند شورای عالی رفاه برای سیاست‌گذاری کلان، عملاً هیچ نهاد مسئولی برای نظارت خرد بر صندوق‌های بازنشستگی در ساختار تنظیمگری کشور وجود ندارد.
با توجه به مسائل یادشده در صندوق‌های بازنشستگی باید الزاماتی رعایت بشود که وجود این موارد برای صندوق‌ها راضروری می‌کند:
- داشتن تصویری شفاف و روشن از مسئولیت‌ها؛
- اختیارات هیئت‌مدیره با کمترین مداخله یا نفوذ سیاسی؛
- تعیین سازمان سرمایه‌گذار و مسئولیت‌های آن و همین‌طور الزاماتی که او را موردسنجش و بازخورد قرار بدهد؛
- سیاست‌گذاری مناسب در حوزه سرمایه‌گذاری؛
- پاسخگو بودن هیئت‌مدیره و سازمان سرمایه‌گذار در برابر ذینفعان صندوق؛
- تعیین ضوابط شایستگی برای عضویت در هیئت‌مدیره؛
- الزام به مشورت مستمر با متخصصین سرمایه‌گذاری؛
- وجود رکن نظارتی مستقل از صندوق‌ها؛
- الزامی بودن گزارش‌های دوره‌ای محاسبات بیمه‌ای؛
- ضرورت انتشار اطلاعات برای آگاهی همگان؛
- استقرار نظام جبران خسارات(کریمی 1390).
در کنار این الزامات باید فعالیت صندوق‌های سرمایه‌گذاری از رویه و اصول مشخصی پیروی کند که به شرح زیر است:
اتخاذ هدف‌های مشخص و بلندمدت
شاید این امر در وهله اول بدیهی به نظر برسد، امـا در مورد صندوق‌های بازنشستگی، که در معرض فشارهای مختلف و مواجـه بـا هدف‌های متعدد هستند، چنین نیست. ممکـن اسـت مطالبـات اجتماعی به‌خصوص از سوی بیمه‌شدگان و بازنشستگان عضو صندوق یا نهاد سرمایه‌گذار را به پذیرش سرمایه‌گذاری در طرح‌های تأمین مسکن یا اعطای وام با هدف‌های مشابه وادار سازد. از سوی دیگر ممکن است ذخایر صندوق به‌منظور تأمین کسری بودجه دولت یا انجام بخشی از تعهدات دولت از قبیل خرید اوراق مشارکت (قرضـه) دولتی از سوی صندوق، مشارکت در ساخت‌وساز بیمارستان‌ها و مانند آن مورد استفاده قرار گیرد. در این صورت، معمولاً سودآوری و امنیت سرمایه‌گذاری‌ها مدنظر قرار نمی‌گیرد؛ بلکه هدف اصلی پاسخگویی به انتظارات عمومی یا فشارهای سیاسی است. ازآنجاکه هدف اصلی از سرمایه‌گذاری صندوق‌ها، حفظ توان پرداخت آن‌ها برای پاسخگویی به تعهدات آینده است، این هدف بایـد به‌طور خیلی شفاف در قوانین و مقررات آن‌ها بیان شود. علاوه بر مشخص بودن هدف صندوق‌ها، بلندمدت بودن رویکرد اهداف هم مدنظر است. اساساً در مقیاس جهانی، صندوق‌های بازنشستگی سرمایه‌گذارهای بلندمدتی هستند که تاب تحمل نوسانات کوتاه‌مدت بازار را دارند.
مستقل بودن از مداخلات سیاسی
حـجـم ذخـایر صندوق‌ها مـمـکـن اسـت ایـن انگیزه را در مدیران دولتی ایجاد کند که برای حمایت از اهـداف کوتاه‌مدت سیاسی از منابع این صندوق‌ها استفاده کننـد. مـدیریت صندوق باید بتواند در برابـر این‌گونه خواست‌ها و فشارها مقاومت کند. رعایت این اصل، به معنای عدم پاسخگویی صندوق در برابر دولت یا بیمه‌شدگان نیست؛ بلکه سازوکار مدیریت صندوق باید به‌گونه‌ای طراحی شود که دولت وظایف خود را در زمینه قانون‌گذاری و نظارت بر صندوق‌ها انجام دهد و درعین‌حال، خطر مداخلات بی‌دلیل به حداقل ممکن برسد، در بسیاری از کشورها، سازوکار مدیریت صندوق از الگوی خاصی پیروی می‌کند که در آن نمایندگان کارفرمایان، اتحادیه‌های کارگری و نماینده دولت صندوق را مدیریت می‌کنند. استقلال از مداخله سیاسی به این معنی نیست که سرمایه‌گذار بتوانـد خـارج از چارچوب‌های قانونی مقرر عمل کند؛ بلکه در فرآیندهای اتخاذ تصمیم برای سرمایه‌گذاری، خواسته‌های سیاسی نباید به‌عنوان عامـل تعیین‌کننده در نظر گرفته شود.
پاسخگویی به بیمه‌شدگان
صندوق باید درباره عملکرد اقتصادی خود در قبال بیمه‌شدگانش پاسخگو باشد. این امر هم از جهت ایجاد اعتمـاد در بیمه‌شدگان و هم ازاین‌جهت که این نوع آگاهی حق قانونی بیمه‌شدگان است، ضرورت دارد. انتشار گزارش‌های عملکرد شفاف و صریح در مقاطع زمانی معین می‌تواند هرگونه ابهامی را درباره عملکرد صندوق برطرف کند و صندوق را از حمایت اعضایش برخوردار سازد. یکی از سازوکارهای پاسخگویی به بیمه‌شدگان در بسیاری از کشورها، حضور نمایندگان صنفی آن‌ها در هیئت‌مدیره و سایر نهادهای تصمیم‌گیری صندوق است که این روش در قوانین تأمین اجتماعی کشور ما نیز پیش‌بینی‌شده است ولی در عمل تحقق نیافته است. (قربانی 1399)
کاهش هزینه‌های اداری
عوامل مختلفی می‌تواند هزینه‌های اداری حوزه سرمایه‌گذاری را افزایش دهد؛ اعتقاد بر این است که سرمایه‌گذاری مستقیم، که مستلزم بنگاه‌داری و اداره مستقیم شرکت‌ها به‌وسیله صندوق بازنشستگی است، ممکن است موجب افزایش هزینه‌های اداری و نظارتی آن شود، اما ازآنجاکه هزینه‌های اداری درمجموع درصد ناچیزی از دارایی‌هاست، این عامل به‌تنهایی نمی‌تواند در اتخاذ راهبـرد سرمایه‌گذاری صندوق تعیین‌کننده باشد و سایر عوامل از جمله قدرت چانه‌زنی، رقابت و بهره‌گیری از فرصت‌ها در این زمینه اهمیت بیشتری دارند. به‌هرحال در فرآیند تنظیمگری صندوق‌ها یکی از اصول مدنظر باید کاهش هزینه‌های اداری و نظارتی باشد.
دوراندیشی در سرمایه‌گذاری‌ها
صـندوق باید رفتار اقتصادی خود را به‌گونه‌ای تنظیم کند که بیشترین سودآوری و کمترین خطر را برای آن در پی داشـته باشد. داشتن چشم‌اندازی مناسب برای سرمایه‌گذاری، خودداری از ریسک‌پذیری نابجا و پیروی از قواعدی که سرمایه‌گذاران بخش خصوصی اعمال می‌کنند، ازجمله این رفتارهاست. ازآنجاکه بازدهی صندوق‌های بازنشستگی با منافع بخش چشمگیری از جامعه گره خورده است، حفظ ایـن صـندوق‌ها از خطرات ناشی از نوسانات بازار برای دولت‌ها اهمیت زیادی دارد. ازاین‌رو، بسیاری از کشورها برای تنظیم رفتار اقتصادی صندوق‌های بازنشستگی مقرراتی وضع کرده‌اند که بازدهی و سودآوری آن‌ها را تضمین کند.
تنوع تنظیم‌گران
در مدل سنتی کنترل‌کنندگان فقط دوایر دولتی، دادگاه‌ها و نهادهای رسمی بودند ولی در جوامع مدرن توزیع قدرت عملاً به طیف وسیع و متنوعی از کنشگران غیرحکومتی، مراتبی از اقتدار اعمال تنظیمگری را اعطا کرده است؛ لذا در جوامع امروزی نهادهای گوناگونی همچون اصناف، سازمان‌های مردم‌نهاد، فعالین صنایع، نهادهای بین‌المللی و حتی بانک‌ها و مؤسسات اعتباری به‌عنوان تأمین‌کننده منابع مالی، مؤسسات اعتبارسنجی و بیمه‌ها نیز نقش کنترلی داشته و هریک بر جنبه‌ای از فعالیت کنشگران اثرگذار هستند. در عرصه صندوق‌های بازنشستگی نیز یکی از اصول اساسی برای تنظیمگری تنوع تنظیم‌گران است. ازآنجاکه وظیفه نظارت و کنترل در این صندوق‌ها همواره از جانب ذی‌نفع اصلی یعنی دولت بوده، هیچ‌گاه گزارش دقیقی از مسئله در دسترس قرار نگرفته است. ظهور تنوع تنظیم‌گران در عرصه مدیریت صندوق‌های بازنشستگی در ترکیب بهینه هیئت‌مدیره مشاهده خواهد شد. ترکیب هیئت‌مدیره باید به‌گونه‌ای باشد که تعادل لازم را بین دو شاخصه مهم استقلال و تخصص حفظ کند. تعیین ترکیبی از هیئت‌مدیره شامل نمایندگان ذینفعان، دولت و متخصصان یا تعیین اعضا از طریق کمیته‌های تخصصی (به شیوه کانادا) راه‌حلی برای این مسئله است. (میرزاابراهیمی 1397)
وجود معیارهای سنجش عملکرد
شرط لازم و مکمل برای پاسخگویی به ذینفعان صندوق‌ها وجود معیارهای مشخص برای ارزیابی و کنترل عملکرد است. شاخص‌هایی مانند سطح اندوخته‌گذاری، نرخ بازدهی حاصل از سرمایه‌گذاری، دستیابی به مجموعه‌ای از بازدهی سرمایه‌گذاری هدف و… می‌تواند به‌عنوان معیار سنجش عملکرد تعیین شود. مقایسه عملکرد در ابتدای هرسال و مقایسه عملکرد با اهداف بیانیه و تهیه بیانیه هدف دو راه‌حل دیگر برای تعیین معیار عملکرد صندوق‌های بازنشستگی می‌باشد.
منابع
ذوالفقاری, امیر احمد. 1397. نظام ملی تنظیمگری: مفهوم تنظیمگری و ارتباط آن با نظام حکمرانی. تهران: مطالعات اقتصاد بخش عمومی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی.
قربانی, مریم حاجی. 1399. حکمرانی شرکتی در صندوق‌های بازنشستگی. تهران: معاونت امور اقتصادی و برنامه‌ریزی وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی.
کریمی, مظفر. 1390. تنظیم فعالیت‌های اقتصادی صندوق‌های بازنشستگی در راستای اجرای اصل 44 قانون اساسی. تهران: دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
میرزاابراهیمی, هدی جعفری، رضا. 1397. “مروری اجمالی بر سیستم بازنشستگی کانادا.” پژوهشکده صبا 63-70.
