اقسام روش‌های بودجه‌ریزی
بودجه متداول یا سنتی را می‌توان قدیمی‌ترین نوع بودجه‌ریزی دانست. در این نوع بودجه‌ریزی، هزینه‌های هر دستگاه اجرایی به تفکیک فصول و مواد هزینه تقسیم‌بندی و برآورد می‌شود. به‌عبارت‌دیگر، در بودجه‌ریزی متداول، هدف‌ها و تأکیدات صرفاً به ابزار مالی و حسابداری دریافت‌ها و پرداخت‌های بخش دولتی استوار است و توزیع اعتبارات منحصراً معطوف به دستگاه-مواد هزینه منتهی می‌گردد
اگرچه روش‌های بودجه‌ریزی متفاوت بوده و اقسام گوناگونی را در برمی‌گیرد، در این یادداشت سعی شده است با در نظر گرفتن اهمیت و کاربرد، به چهار روش متداول و معروف اشاره شود:
1. بودجه‌ریزی سنتی[1] (متداول)
بودجه متداول یا سنتی را می‌توان قدیمی‌ترین نوع بودجه‌ریزی دانست. در این نوع بودجه‌ریزی، هزینه‌های هر دستگاه اجرایی به تفکیک فصول و مواد هزینه تقسیم‌بندی و برآورد می‌شود. به‌عبارت‌دیگر، در بودجه‌ریزی متداول، هدف‌ها و تأکیدات صرفاً به ابزار مالی و حسابداری دریافت‌ها و پرداخت‌های بخش دولتی استوار است و توزیع اعتبارات منحصراً معطوف به دستگاه-مواد هزینه منتهی می‌گردد و نقش مجلس و پارلمان نیز در بررسی بودجه، فقط متوجه حفظ و کنترل مخارج دولت در چهارچوب اعتبارات مصوب می‌باشد که هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز ننموده باشد و هر هزینه‌ای در محل و مواد خود به مصرف رسیده باشد.[2]
آنچه در این شیوۀ بودجه‌نویسی اهمیت دارد عبارت است از سازمان و مواد هزینه. به‌عبارت‌دیگر، کافی است که تعیین کنیم بودجه کدام وزارتخانه یا سازمان دولتی را تهیه می‌کنیم و نیز مشخص نماییم که مواد هزینه آن چیست.[3] در سیستم بودجه‌ریزی متداول، مقدار کالاها و خدمات برحسب قیمت آن‌ها در قالب مواد هزینه نشان داده می‌شود؛ ولی معلوم نیست که کالاها و خدمات مزبور برای اجرای چه برنامه‌ها و عملیاتی پیشنهاد شده است. به‌عبارت‌دیگر، با ملاحظه ارقام و اطلاعات مندرج در سند بودجه، تشخیص این‌که دولت چه اعمالی را انجام می‌دهد و در قبال پولی که خرج می‌شود، چه نتایجی را به دست می‌آورد، نشان داده نمی‌شود و ازاین‌رو، مبنای صحیحی برای مدیریت مؤثر در دستگاه‌های اجرایی، که نمایانگر اهداف اقتصادی دولت از محل این مخارج و یا نوع فعالیت‌های دولت در رابطه با عواملی که به‌عنوان هزینه بکار گرفته شده است، نمی‌باشد. با افزایش روزافزون وظایف دولت‌ها و نیز نقش دولت‌ها در امور اقتصادی و اجتماعی جامعه، بودجه‌ریزی متداول به‌تدریج اهمیت خود را از دست داده و کاربردی ندارد.[4] این رویکرد بودجه سنتی با عناوینی همچون «مخارج اقلامی»[5]، «رویکرد اقلامی»[6] و «رویکرد کالایی»[7] و «رویکرد بودجه اقلام-هزینه»[8] نیز مورد استفاده قرار می‌گیرد.[9]
2. بودجه‌ریزی افزایشی
در این سبک بودجه‌ریزی، حجم عملیات دستگاه را ثابت فرض می‌کنند و سپس، افزایش یا کاهش هزینه‌ها را در برابر حجم عملیات ثابت، مقایسه و برآورد می‌نمایند که به «نگه داشت سطح عمليات» موسوم است. درصورتی‌که در بودجه، حجم عملیات توسعه یابد یا وظیفه جدیدی به دستگاه اجرایی محول گردد، آثار مالی آن به تفکیک در بودجه منظور خواهد گردید. این روش، در برآورد هزینه‌های سال بعد، یعنی سال بودجه بسیار مؤثر بوده و می‌تواند به‌عنوان یک ابزار سریع در تخمین و برآورد هزینه‌ها کمک شایان توجهی نماید.[10]
با استفاده از این روش، هرسال مجدداً از ابتدا، اقدام به کار پیچیده بودجه‌نویسی نخواهد شد، بلکه بودجه‌ریزان با قبول بودجه سال گذشته، توجه خود را روی تغییرات افزایشی متمرکز می‌کنند. در این شیوه، بودجه سال گذشته به‌عنوان پایه‌ای برای مصارف جاری فرض شده و یک افزایش سالانه برای آن در نظر گرفته می‌شود که بستگی به روند تغییرات قیمت‌ها و دستمزدها، تغییر حجم عملیات موجود و قبول وظایف جدید از طرف دولت و عواملی از این قبیل دارد.[11]
3. بودجه برنامه‌ای[12]
رویکرد برنامه‌ای به بودجه به‌عنوان پیامد نارضایتی از بودجه‌ریزی اقلام هزینه و در راستای مسئولیت‌های گسترش‌یافتۀ دولت مطرح گردید.[13] در بودجه برنامه‌ای، عملیات دستگاه‌های اجرایی به شکل برنامه کار تنظیم می‌شود و برای هر برنامه کار، اعتبار منظور می‌گردد؛ به‌طوری‌که طبق بودجه برنامه‌ای، برنامه‌های کاری این دستگاه‌ها برحسب هدف‌های اساسی، طرح‌ها و یا فعالیت‌های مهم آن‌ها مورد تجزیه‌وتحلیل قرار گرفته و ارزش پولی مخارج آن‌ها برآورد و پیش‌بینی می‌گردد.[14]
در بیان اهمیت این نوع بودجه‌ریزی باید توجه داشت که در بودجه متداول، بودجه دستگاه اجرایی به تفکیک فصول و مواد هزینه تنظیم می‌گردد؛ مانند هزینه‌های پرسنلی، شامل حقوق و دستمزد، مزایا و کمک‌ها و…؛ و هزینه‌های اداری، شامل خدمات قراردادی و سوخت و آب و برق و…؛ و یا هزینه‌های سرمایه‌ای خرید ساختمان، ماشین‌آلات و تجهیزات عمده و…؛ ولی عملیاتی که اجرای آن‌ها موردنظر است، در بودجه منعکس نمی‌شود. لیکن در روش بودجه برنامه‌ای، لیست کردن مواد هزینه در دستگاه‌های دولتی، هدف و مدنظر نیست؛ بلکه عمدتاً به دنبال این هستیم که تعیین کنیم وظایف دولت چیست؟ هر وزارتخانه یا سازمان دولتی در جهت کدام‌یک از این وظایف عمل می‌کند؟ برنامه‌های آن‌ها چیست و چه فعالیت‌ها و اقداماتی در داخل برنامه‌ها انجام می‌شود. بنابراین، در روش بودجه برنامه‌ای، مواد هزینه در داخل برنامه و یا فعالیت‌ها تهیه و تنظیم می‌شود نه برای کل وزاتخانه، به‌نحوی‌که در بودجه متداول معمول است.[15]
به‌این‌ترتیب، کلیه فعالیت‌های سازمان‌های دولتی به چند وظیفۀ اصلی و هر وظیفۀ اصلی به تعدادی برنامۀ و در سطح خرد، به چند فعالیت تقسیم شده و مواد هزینه ذیل هر فعالیت قرار گرفته و تعیین می‌شود. در این روش ضمن روشن شدن هدف از اجرای هر فعالیت، مخارج لازم برای آن‌ها پیش‌بینی می‌شود.
برآورد هزینه‌های مجموعه اقتصادی دولت در روش بودجه برنامه‌ای، بر اساس عملیات و طرح‌ها و فعالیت‌های مؤسسه صورت می‌گیرد و عملاً وابستگی زیادی بین پیش‌بینی‌ها و واقعیت‌ها به وجود می‌آید که به‌نوبه خود، امکان تصحیح داده‌های اولیه را تسریع و تسهیل ساخته، برنامه‌ریزی را قابل‌کنترل نموده و اصلاح برنامه‌ها را مقدور می‌سازد.[16] در روش بودجه متداول در زمان رسیدگی بودجه به‌وسیله پارلمان، ضابطه و معیاری برای قضاوت دقیق تهیه بودجه وجود ندارد؛ ولی وقتی هزینه‌های هر برنامه یا فعالیت در وزارت مزبور تفکیک و مشخص باشد، از این طریق می‌توان ارتباط هزینه‌ها را با عملیات سنجید.[17]
درمجموع، رویکرد برنامه‌ای به بودجه، این امکان را به مجلس می‌دهد تا با تصویب برنامه‌های دولت و اختصاص اعتبارات لازم به آن‌ها، وظایف دستگاه‌های مختلف دولت را معین سازد. در حین و پس از اجرای بودجه، امکان ارزیابی عملکرد دستگاه‌های مختلف در تحقق اهداف برنامه یا انحراف از آن‌ها نیز برای مجلس فراهم خواهد شد.
4. بودجه مبتنی بر عملکرد (عملیاتی)[18]
حقیقت این است که خط روشنی نمی‌توان میان بودجه برنامه‌ای و بودجۀ عملیاتی ترسیم کرد. درواقع بودجه عملیاتی مرحله پیشرفته‌تری از بودجه برنامه‌ای است؛ به‌طوری‌که بعضی از نویسندگان، ازجمله واترسون[19] حتی این دو اصطلاح را به‌طور مترادف و یا همراه هم آورده‌اند.[20]
بودجه عملیاتی درواقع همان بودجه برنامه‌ای است که به نحو دقیق‌تر و روشن‌تری اجرای برنامه‌ها را از دیدگاه «فایده و هزینه» تجزیه‌وتحلیل می‌نماید و با روش اندازه‌گیری حجم کار، قیمت تمام‌شده تولید یا خدمت را به دست می‌آورد و با شاخص‌ها و استانداردها، مقایسه تطبیقی و تحلیلی می‌نماید و به مدیریت سازمان در تصمیم‌گیری‌ها کمک می‌کند. تحول در این سیستم بودجه‌نویسی مستلزم اخذ اطلاعات مالی دقیق از امور مالی است. بودجه عملیاتی نیز، مستلزم اطلاعات دقیق از اجرای هریک از عملیات می‌باشد؛ لذا حرکت به‌سوی بودجه عملیاتی، موجب گسترش و نگهداری حساب به جزئیات در امور مالی دستگاه می‌باشد.[21] درواقع، بودجۀ عملیاتی یک سطح پایین‌تر و جزئی‌تر از بودجۀ برنامه‌ای است.
بودجه برنامه‌ای، هزینه‌ها را به‌صورت کلی و فقط در سطح برنامه مطرح می‌کند و مورد استفاده مسئولان، مانند مجلس، ریاست جمهوری و سازمان برنامه‌وبودجه قرار می‌گیرد؛ درحالی‌که بودجه عملیاتی، هزینه‌ها را به جزئی‌ترین شکل ممکن گزارش می‌کند و برای مدیران واحدهای عملیاتی نیز می‌تواند سودمند باشد. [22] از نقطه‌نظر ماهیت، بودجه برنامه‌ای، کار بررسی مقامات دستگاه اجرایی، سازمان برنامه‌وبودجه و مجلس قانون‌گذار را آسان می‌سازد و تصویری از عملکرد دستگاه اجرایی و نتایج به‌دست‌آمده از منابع بکار گرفته‌شده در سطح برنامه به دست می‌دهد؛ درحالی‌که بودجه عملیاتی به‌عنوان پایه هرم بودجه یک دستگاه، با ارائه آمار و اطلاعات کمی، میزان کار انجام‌شده در تولید هر فعالیت یا محصول نهایی را مشخص می‌سازد و به مدیریت واحد عملیاتی و مسئولان برنامه در تخصیص و توزیع منابع بکار گرفته‌شده و به دست آوردن حداکثر فایده هریک از فعالیت‌ها کمک مؤثری می‌نماید.[23]
منابع
[1] Traditional Budgeting System
[2] فرزیب، علیرضا (1376)، بودجه‌ریزی دولتی در ایران، تهران: مرکز آموزش مدیریت دولتی، چاپ سوم، ص 365
[3] صراف، فریدون (1353)، بودجه‌ریزی دولتی و نظام بودجه‌ای، تهران: انتشارات عالی بازرگانی، چاپ دوم، ص 166
[4] احمدی، علی‌محمد (1387)، اصول و مبانی بودجه‌ریزی؛ با تأکید بر بودجه‌ریزی عملیاتی، تهران: پژوهشکده اقتصاد دانشگاه تربیت مدرس، چاپ دوم، ص 190
[5] Object Expenditures
[6] Object Approach
[7] Commodity Approach
[8] Line-Item Budget Approach (LIB)
[9] Mukdad, Ibrahim (2013), Comparative Budgetary Approaches in Public Organizations, Research Journal of Finance and Accounting, Vol.4, No.15, P. 88
[10] احمدی، علی‌محمد (1387)، اصول و مبانی بودجه‌ریزی؛ با تأکید بر بودجه‌ریزی عملیاتی، تهران: پژوهشکده اقتصاد دانشگاه تربیت مدرس، چاپ دوم، ص 191
[11] فرج‌وند، اسفندیار (1377)، فراگرد تنظیم تا کنترل بودجه، تبریز: انتشارات احرار، چاپ اول، ص 204
[12] Planning Programing Budgeting
[13] مقیمی، سید محمد (1396)، بودجه‌ریزی دولتی: نظریه‌ها، اصول و کاربردها از تنظیم تا کنترل، تهران: انتشارات راه‌دان، چاپ اول، ص 264
[14] احمدی، علی‌محمد (1387)، اصول و مبانی بودجه‌ریزی؛ با تأکید بر بودجه‌ریزی عملیاتی، تهران: پژوهشکده اقتصاد دانشگاه تربیت مدرس، چاپ دوم، ص 194
[15] همان، ص 195
[16] همان، ص 197
[17] انصاری، شاهرخ (1378)، بودجه و بودجه‌ریزی دولتی در ایران، تهران: مؤسسه انتشاراتی یکان، چاپ اول، صص 123-124
[18] Performance Budgeting
[19] Waterston
[20] انصاری، شاهرخ (1378)، بودجه و بودجه‌ریزی دولتی در ایران، تهران: مؤسسه انتشاراتی یکان، چاپ اول، ص 124
[21] فرزیب، علیرضا (1376)، بودجه‌ریزی دولتی در ایران، تهران: مرکز آموزش مدیریت دولتی، چاپ سوم، ص 370
[22] احمدی، علی‌محمد (1387)، اصول و مبانی بودجه‌ریزی؛ با تأکید بر بودجه‌ریزی عملیاتی، تهران: پژوهشکده اقتصاد دانشگاه تربیت مدرس، چاپ دوم، ص 204
[23] فرزیب، علیرضا (1376)، بودجه‌ریزی دولتی در ایران، تهران: مرکز آموزش مدیریت دولتی، چاپ سوم، ص 371
