تاریخچۀ سیاست‌های بخش مسکن در ایران
مروری بر برنامه‌ها و سیاست‌های اجراشده در شش دهه اخیر و بررسی مسائل بنیادی، ضرورت‌ها و نیز رویکردهای حل مسئله و نیز روش‌های اجرایی استفاده‌شده برای حل مشکل مسکن گروه‌های کم‌درآمد، می‌تواند دربردارنده تجاربی روشن از آثار و پیامدهای سیاست‌های اجراشده و نیز معیاری برای ارزیابی امکان‌سنجی سیاست‌های جدید باشد.
سیاست‌های بخش مسکن قبل از انقلاب اسلامی
قبل از انقلاب اسلامی ایران، به‌جز برنامه‌های عمرانی اول و دوم که به‌صورت هفت‌ساله تدوین شد، برنامه‌های بعدی به‌صورت پنج‌ساله نوشته شد. در این بخش سعی می‌شود به اهم نکات مطرح شده در برنامه‌های عمرانی قبل از انقلاب در حوزۀ مسکن پرداخته شود [1]:
قانون برنامۀ عمرانی اول (1333-1327) و دوم (1340-1334)
در برنامه‌های اول و دوم عمرانی، به دلیل کم بودن جمعیت شهرنشین در کشور و وجود اراضی شهری موردنیاز برای ساخت‌وسازها، بخش مسکن هنوز جایگاه معینی را به خود اختصاص نداده بود.
قانون برنامۀ عمرانی سوم (1346-1341)
موضوع زمین در تدوین سیاست‌های مسکن، اولین‌بار در برنامه سوم عمرانی مطرح شد. با شروع برنامه سوم عمرانی، نظارت بر کلیه فعالیت‌های مربوط به تأمین مسکن به‌طورجدی در دستور مهم‌ترین سیاست‌ها و خط‌مشی برنامه قرار گرفت و وزارت آبادانی و مسکن تأسیس شد. هدف اصلی برنامه سوم، ساختن خانه‌های ارزان‌قیمت برای طبقه کم‌درآمد، تأمین حداقل واحدهای مسکونی شهری و روستایی و ایجاد ساختمان‌های اداری مطابق روش‌ها و استانداردهای بین‌المللی باتوجه‌به شرایط اقلیمی ایران بوده است. نظارت بر فعالیت‌های مربوط به تأمین مسکن و تهیۀ برنامه‌ها و برآورد نیازها، اعطای وام‌های بلندمدت و کمک به خودیاری در تهیۀ مسکن و ساخت خانه‌های ارزان‌قیمت برای طبقات کم‌درآمد از خطوط کلی برنامۀ عمرانی سوم محسوب می‌شود.
قانون برنامۀ عمرانی چهارم (1351-1347)
برنامه چهارم عمرانی کشور در زمانی تدوین شد که شهرهای کشور به دلیل عواقب اصلاحات ارضی با موجی از مهاجرت مواجه شدند و مسکن به‌عنوان یک معضل اجتماعی مطرح و برای اولین‌بار یک سرفصل اصلی به مسکن اختصاص داده شد. در این برنامه، سیاست استمرار ساخت خانه‌های ارزان‌قیمت، افزایش سرمایه بانک رهنی جهت اعطای وام بخش خصوصی ایجاد ارتباط بین مسکن و شهرسازی در قالب طرح‌های ملی و نوسازی محلات و خانه‌های فرسوده موردتوجه واقع شد و برای ساخت 275 هزار واحد مسکونی جدید برنامه‌ریزی گردید. ایجاد صندوق‌های پس‌انداز نظارت بر صدور پروانه‌های ساختمانی و سبک معماری و نوع مصالح ساختمانی، نوسازی محله‌های قدیمی در قالب طرح‌های جامع شهری، توجه به ایجاد ارتباط بین مسکن و شهرسازی در قالب طرح‌های جامع مسکن، خانه‌های ارزان‌قیمت برای طبقات کم‌درآمد و زاغه‌نشینان و تشویق آپارتمان‌سازی و احداث مجتمع‌های مسکونی از خطوط کلی برنامۀ عمرانی چهارم محسوب می‌شود.
قانون برنامۀ عمرانی پنجم (1356-1352)
در برنامه پنجم، مسکن روستایی از بخش عمران روستایی خارج و وارد بخش مسکن شد، بخش مسکن از بخش ساختمان جدا و فصلی مستقل را تشکیل داد، عملیات خانه‌سازی سایر بخش‌ها وارد فصل مسکن شد و تعداد شاخص‌های هدف نسبت به برنامه چهارم افزایش یافت. اتخاذ سیاست کاهش تراکم خانوار در واحد مسکونی، احداث خانه‌های دولتی برای کارگران و کارمندان، صنعتی کردن ساختمان‌سازی، بهبود واحدهای مسکونی موجود در مناطق شهری از نظر بهداشتی و اجتماعی و برنامۀ ایجاد ۸۱۰ هزار واحد مسکونی جدید توسط بخش عمومی و خصوصی از خطوط کلی برنامۀ عمرانی پنجم محسوب می‌شود [2].
سیاست‌های بخش مسکن پس از انقلاب اسلامی
در این بخش خطوط کلی سیاست‌ها و برنامه‌های بخش مسکن از خلال برنامه‌های پنج‌سالۀ توسعۀ کشور پس از انقلاب اسلامی ایران مورد بررسی قرار می‌گیرد.
برنامه اول توسعۀ کشور (1373-1368)
در این برنامه به دنبال رکود حاکم بر بخش مسکن، مجموعه‌ای از سیاست‌های مرتبط با تقویت سمت عرضه مسکن اتخاذ شد. ولی به دلیل تقابل با سیاست‌های تعدیل و تثبیت اقتصادی، نتوانست رکود موجود در بخش مسکن را از بین ببرد. اعتبارات عمرانی و بانکی کمتری به بخش مسکن تخصیص یافت و از سوی دیگر، افزایش سود بانکی، افزایش سریع قیمت مصالح ساختمانی و تورم شدید باعث کاهش توان مالی خانوارها شد و آثار مخربی را بر بخش مسکن به‌جای گذاشت. در سال‌های اول برنامه، سرازیر شدن سرمایه‌ها به بخش زمین باعث افزایش سریع قیمت آن شد. ناهماهنگی در سیاست‌گذاری‌های مربوط به اعتبارات بانکی، آماده‌سازی زمین و … باعث عدم تحقق اهداف برنامه گردید که خود باعث افزایش تراکم خانوار در واحد مسکونی شد.
برنامه دوم توسعۀ کشور (1378-1374)
برنامه دوم با اتکا به تأمین بخشی از سود مورد انتظار سیستم بانکی و همچنین تأمین بخشی از سرمایه موردنیاز ساخت مسکن گروه‌های کم‌درآمد توسط دولت به طور روشن و دقیق به تعریف و شناسایی گروه‌های هدف می‌پردازد و در این راستا با تعریف مسکن اجتماعی برای گروه‌های کم‌درآمد، مسکن حمایتی برای گروه‌های میان درآمد و مسکن آزاد برای گروهای درآمدی بالا، سعی در طبقه‌بندی طرف تقاضا نمود و اهداف و سیاست‌ها را بر مبنای تقویت سیاست‌های طرف عرضه تعیین نمود.
برنامه سوم توسعۀ کشور (1383-1379)
در این برنامه مانند برنامه‌های قبلی بر حل مشکل مسکن گروه‌های کم‌درآمد و آزادسازی بازار مسکن تأکید شده است. همچنین حمایت از کوچک‌سازی و انبوه‌سازی از زمره سیاست‌های مورد تأکید در این برنامه است. در این برنامه بر نقش سیاست‌های پولی و تسهیل شرایط اعطای وام تأکید شده و بر اساس قانون، دولت مکلف شده است که اقدامات لازم را دررابطه‌با ایجاد بازار ثانویه رهن و امکان خریدوفروش اوراق رهن ثانویه در بازار سرمایه و مشارکت بخش مسکن در بازار بورس به عمل آورد. همچنین پلکانی کردن اقساط تسهیلات بانکی برای دریافت‌کنندگان وام و پرداخت تسهیلات بانکی تدریجی برای ساخت مرحله‌ای مسکن گروه‌های کم‌درآمد از زمره سیاست‌های پیشنهادی در برنامه سوم توسعه است. در خصوص بازار زمین، برنامه سعی بر اتکای صددرصدی به سازوکار بازار درنتیجه آزادسازی کامل بازار زمین دارد.
برنامه چهارم توسعۀ کشور (1388-1384) 1388-1384
رویکرد بخش مسکن در این برنامه ایجاد تعادل در برخورداری از مسکن مناسب در بین گروه‌ها و مناطق مختلف کشور و مهم‌ترین اهداف آن، تأمین مسکن خانوارهای کم‌درآمد، تأمین مسکن جوانان و خانوارهای دارای سرپرست زن، ارتقاء فناوری ساخت، صنعتی کردن ساخت‌وساز، استاندارد کردن مصالح ساختمانی و غیره است. تدوین طرح جامع مسکن در قالب 9 محور و 55 برنامه عملیاتی، تصویب قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و اجرای گسترده یکی از راهکارهای اجرایی طرح جامع مسکن تحت عنوان واگذاری حق بهره‌برداری از زمین به‌صورت اجاره بلندمدت 99 ساله (مسکن مهر) از مهم‌ترین سیاست‌هایی است که در طول برنامه چهارم به اجرا گذاشته شد.
برنامه پنجم توسعۀ کشور (1394-1390)
برنامه پنجم کشور با الهام از سند چشم‌انداز 1404 و سیاست‌های کلی نظام و به‌خصوص طرح جامع مسکن تهیه شد، به‌نحوی‌که هدف کلان طرح جامع مسکن تأمین مسکن اقشار کم‌درآمد، احداث مسکن امن و بادوام، تنظیم بازار، ایجاد هماهنگی بین سیاست‌های مسکن و سیاست‌های آمایشی و توسعه و کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای در برخورداری از مسکن مناسب به‌عنوان اهداف برنامه نیز دیده شدند.
برنامۀ ششم توسعۀ کشور (1400-1396)
تکلیف وزارتخانه‌های راه و شهرسازی و کشور و شهرداری‌ها نسبت به احیا، بهسازی، نوسازی و مقاوم‌سازی و بازآفرینی سالیانۀ حداقل دویست و هفتاد محله در قالب مطالعات مصوب ستاد ملی بازآفرینی شهری، وظیفۀ دولت نسبت به تأمین منابع مالی و تسهیلات ارزان‌قیمت و زمین موردنیاز در قالب بودجۀ سنواتی به‌منظور کاهش آسیب‌پذیری سکونتگاه‌های روستایی و همچنین تأمین مسکن برای اقشار کم‌درآمد شهری (در شهرهای کوچک)، تکلیف بانک مسکن نسبت به تأمین باقیماندۀ تعهدات خود و تأمین منابع موردنیاز مسکن مهر، مقاوم‌سازی ساختمان‌ها و اصلاح الگوی مصرف به‌ویژه مصرف انرژی در بخش ساختمان و مسکن، تکلیف شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران نسبت به احصای مناطق ویژۀ نیازمند بهسازی و نوسازی در بافت‌های فرسوده و دسته‌بندی طرح‌های واقع در این مناطق، با اولویت‌های اقدام و وظیفۀ دولت نسبت به ارتقای شرایط محیطی پایدار و فراگیر ساکنان مناطق حاشیه‌نشین و برخورداری آن‌ها از مزایای شهرنشینی و پیش‌نگری و پیشگیری از ایجاد سکونتگاه‌های غیرمجاز از جمله خطوط کلی برنامۀ ششم توسعۀ کشور محسوب می‌شود [3].
با وجود اهداف و سیاست‌هایی که در طی سالیان پس از انقلاب مدنظر قرار گرفته است اما ذکر این نکته ضروری به نظر می‌رسد که چالش‌های فعلی حوزۀ مسکن حاصل مشکلات انباشت شدۀ بخش مسکن در این سال‌ها است که عمدتاً به دو دلیل مرتفع نشده است:
الف) بخشی از این مشکلات به این دلیل است که سیاست‌گذاران در یافتن ریشه‌های اصلی مشکلات بخش مسکن دچار خطای راهبردی شده‌اند و یا در اولویت‌بندی‌های خود جهت سیاست‌گذاری تصمیم صحیحی اتخاذ نکرده‌اند.
ب) مجریان قانون در اجرای سیاست‌ها و قوانین مناسبی که تدوین شده است کوتاهی کرده و یا آن‌ها را به‌صورت ناقص به اجرا درآورده‌اند.
برای ریشه‌یابی مشکلات به وجود آمده در بخش اقتصاد مسکن، لازم است در ابتدا اصول حاکم بر سیاست‌های اقتصادی بخش مسکن مورد بررسی دقیق قرار گیرد تا بر پایه تحلیل صحیح وضع موجود، بتوان سیاست‌های پیشنهادی را برای کاهش معضلات اقتصادی مسکن و رسیدن به وضعیت مطلوب ارائه کرد در سالیان اخیر جهت‌گیری اصلی سیاست‌های اتخاذ شده در اقتصاد مسکن به سمت تقاضا و آزادسازی بازار زمین و عدم مداخله دولت در این بازار بوده است. مؤلفه‌های اتخاذ چنین سیاست‌هایی را می‌توان به‌صورت زیر بیان کرد [4]:
- اتکا صرف به سازوکار بازار و عدم حضور دولت در بخش عرضه مسکن
- تحریک بازار از ناحیه تقاضا با تخصیص و افزایش سقف وام‌های خرید مسکن
- فروش زمین‌های دولتی و کاهش مداخله مستقیم دولت در بازار زمین و آزادسازی بازار آن
- تشویق انبوه‌سازی و کوچک‌سازی
اجرای سیاست‌های فوق منجر به ایجاد حلقۀ بسته رکود و رونق تورمی شده است و این بدان معناست که علی‌رغم نیاز شدید کشور به تولید مسکن، دوران رونق که تورمی نیز هست، ناپایدار بوده و در بازه‌های متناوب زمانی به رکود می‌انجامد [5].
