جستاری بر علل ناهماهنگی نهادهای نظارتی در ایران
در نظامات حکمرانی موضوع نظارت بر عملکرد نهادهای اجرایی و قانون‌گذاری جایگاه ویژه‌ای دارد.
بهنام عبادی‌خوش پژوهشگر حوزه‌ی حکمرانی مردمی در یادداشتی برای اندیشکده رهیافت نوشت:
در نظامات حکمرانی موضوع نظارت بر عملکرد نهادهای اجرایی و قانون‌گذاری جایگاه ویژه‌ای دارد. جمهوری اسلامی ایران، به‌عنوان نظامی برآمده از انقلاب اسلامی، بر مبنای اصولی همچون عدالت، شفافیت و پاسخگویی، ساختار نظارتی چندلایه‌ای را طراحی کرده است تا ضمن حفظ سلامت نظام اداری و اجرای صحیح قوانین و مقررات از تضییع حقوق عامه جلوگیری کند. این ساختار متشکل از نهادهای مختلفی همچون مجلس شورای اسلامی، دیوان محاسبات، سازمان بازرسی کل کشور، شورای نگهبان، قوۀ قضائیه و نهادهای دیگری است که هریک براساس قانون اساسی و قوانین موضوعه، وظایف مشخصی در حوزۀ نظارت بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی و مسئولان دارند. بااینحال، تعدد نهادهای نظارتی و گستردگی دامنۀ اختیارات هریک، چالش‌هایی را در زمینۀ هماهنگی میان این نهادها ایجاد کرده است. از سوی دیگر، یکی از مسائل مهمی که در سال‌های اخیر جالب توجه سیاست‌گذاران و صاحب‌نظران قرار گرفته، ضرورت افزایش هماهنگی میان نهادهای نظارتی به منظور ارتقای کارایی و کاهش فساد اداری است.
هماهنگی میان نهادهای نظارتی از چند منظر اهمیت ویژه‌ای دارد. نخست آنکه نظارت کارآمد و هماهنگ، به افزایش اعتماد عمومی دربارۀ عملکرد دستگاه‌های اجرایی و نظارتی منجر می‌شود و سرمایۀ اجتماعی نظام را تقویت می‌کند. در صورتی که مردم احساس کنند که دستگاه‌های نظارتی با انسجام و دقت عمل می‌کنند و بر تخلفات بدون تبعیض رسیدگی می‌شود، مشارکت عمومی در فرایندهای حکمرانی افزایش یافته و جامعه به کارآمدی نظام سیاسی خوش‌بین‌تر خواهد شد. از سوی دیگر، نبود هماهنگی در این زمینه ممکن است به موازی‌کاری یا حتی ناکارآمدی برخی نظارت‌ها منجر شود که نه‌تنها به هدررفت منابع منجر خواهد شد، بلکه زمینه را برای سوءاستفاده‌های احتمالی فراهم می‌کند. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از منظر حقوقی چهارچوب مشخصی را برای وظایف و اختیارات نهادهای نظارتی تعیین کرده است. برای مثال، اصل 90 قانون اساسی به مجلس شورای اسلامی اجازه می‌دهد که بر عملکرد قوۀ مجریه نظارت کند، درحالی که اصل 174 سازمان بازرسی کل کشور را زیر نظر قوۀ قضائیه برای نظارت بر حسن اجرای قوانین تعریف کرده است. همچنین دیوان محاسبات براساس اصل 55 قانون اساسی موظف است که نظارت مالی بر هزینه‌های دولت را اعمال کند. این تنوع در ساختارهای نظارتی، در عین حال که حاکی از دقت در طراحی نظارتی نظام جمهوری اسلامی است، چالش‌هایی را نیز در زمینۀ تداخل وظایف و محدودیت‌های اجرایی به همراه دارد که نیازمند راهکارهای اجرایی و اصلاحی است.
در جمهوری اسلامی ایران تلاش‌هایی برای افزایش هماهنگی میان نهادهای نظارتی صورت گرفته است. از جملۀ این اقدامات می‌توان به تشکیل شورای دستگاه‌های نظارتی، تدوین برنامه‌های مشترک بین سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات و استفاده از فناوری اطلاعات برای تجمیع داده‌های نظارتی اشاره کرد. بااینحال، این اقدامات همچنان نیازمند تکمیل و اصلاح هستند تا بتوانند به‌طور کامل پاسخگوی نیازهای نظارتی کشور باشند. در ادامه به علل مهم ضعف نهادهای نظارتی اشاره‌ای گذرا صورت می‌گیرد و در انتها با بیان پیشنهادهای ایجابی تلاش می‌شود ادبیات نظری حوزۀ اصلاح نهادهای نظارتی تقویت شود.
تعدد و تکثر نهادهای نظارتی
یکی از مشکلات جدی در نظام نظارتی ایران موضوع تکثر نهادهای نظارتی است. تعداد زیادی از نهادها و دستگاه‌ها به موجب قوانین و مقررات مختلف مسئولیت نظارتی دارند که این حجم از نهادها از کیفیت نظارت کاسته است. در ادامه با اشاره‌ای اجمالی و احصای علل ناهماهنگی نهادهای نظارتی، موضوع تکثر و تورم نهادها بهتر روشن می‌شود.
الف) نبود قانون جامع هماهنگی دستگاه‌های نظارتی
علی‌رغم تأکیدات مقام معظم رهبری بر لزوم هماهنگی و هم‌افزایی واحدهای نظارتی و تصریح مادۀ 221 قانون برنامۀ پنجم توسعه بر ضرورت تأسیس شورای هماهنگی دستگاه‌های نظارتی، نبود قانونی جامع و کامل درخصوص ایجاد هماهنگی میان نهادهای مذکور خلأ بزرگی را رقم زده است. اهمیت هماهنگی دستگاه‌های نظارتی در نظام حکمرانی کشور بر کسی پوشیده نیست؛ اما بااینحال در حوزۀ قوانین و مقررات صرفاً دستورالعملی در موضوع تأسیس شورای هماهنگی نهادهای نظارتی داریم و آن دستورالعمل هم به ایرادات حقوقی عدیده‌ای دچار است. برای مثال در بسیاری از موارد معلوم نیست در فرض تعارض احکام بین دو نهاد نظارتی کدام‌یک بر دیگران مقدم است. به‌علاوه همین نبود ساختار مشخص به بروز موازی‌کاری‌ها و انجام رفتارهایی مکرر منجر می‌گردد که در صرف هزینه و زمان از دستگاه‌های نظارتی بسیاری مؤثر است. تداخل وظایف قانونی نیز مولود نبود قانون هماهنگی دستگاه‌های نظارتی است. تداخل وظایف قانونی به وضعیتی اطلاق می‌شود که در آن، دو یا چند نهاد یا سازمان، بدون داشتن مرزهای مشخص و شفاف، وظایف و اختیارات مشابه یا هم‌پوشان دارند. این مسئله می‌تواند به ناهماهنگی، موازی‌کاری، هدررفت منابع، کاهش کارایی و حتی تعارض میان نهادهای مختلف منجر شود. (مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، 1402) البته ارتباطات مقطعی و موردی میان بعضی از نهادها برقرار شده؛ اما این سطح از ارتباط کافی نیست. در مواردی هم‌زمان وظیفه‌ای قانونی به دو یا چند نهاد محول گردیده است. برای مثال: «به موجب مادۀ (121) قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری، هرگاه ضمن رسیدگی به موضوعی در دیوان، رئیس دیوان در جریان تضییع حقوق عمومی یا منافع بیت‌المال قرار گیرد، موظف است مراتب را حسب مورد به سازمان بازرسی کل کشور، دادستان کل کشور و دیوان محاسبات کشور اعلام کند. در این ماده نحوۀ همکاری مراجع فوق مشخص نشده است و معلوم نیست پس از اعلام مراتب به مراجع مذکور، هریک از آن‌ها در انجام وظایف قانونی خود چه ارتباط و همکاری با یکدیگر خواهند داشت.» یا برای مثال دیگر در اصل (174) قانون اساسی نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین برعهدۀ سازمان بازرسی کل کشور گذاشته شده است. از سوی دیگر اصل (55) قانون اساسی نظارت بر اجرای قانون بودجه (از حیث نحوۀ مصرف اعتبارات مصوب) را وظیفۀ دیوان محاسبات کشور اعلام کرده است. حال این سؤال مطرح می‌شود که با توجه به اینکه در اصل (174) قانون اساسی، نظارت بر حسن اجرای قوانین به نوع خاصی از قوانین محدود نشده است، آیا سازمان بازرسی کل کشور می‌تواند بر حسن اجرای قوانین بودجۀ سالیانۀ کل کشور نظارت کند؟ صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور، عام است و با وجود اصل (55) قانون اساسی محدود نمی‌شود. اساس این گزاره نیز آن است که در بند 3 اصول 156 و 174 قانون اساسی، نظارت بر حسن اجرای قوانین به‌عنوان یکی از وظایف سازمان بازرسی، به‌صورت مطلق ذکر شده است و به‌تبع، شامل نظارت بر اجرای قانون بودجۀ سالیانۀ کل کشور هم خواهد بود. (رنجبری، 14:1391)
ب) نبود تعامل مناسب بین دستگاه‌های نظارتی
همان‌طور که ذکر شد، یکی از آسیب‌های مهم در نظام اداری ایران هماهنگ‌نبودن دستگاه‌های نظارتی با یکدیگر است و اینکه سیاست واحد بر اعمال نظارت، وجود اصول و ضوابطی قطعی و صریح است. درحالی که در ایران با وجود تعدد نهادهای نظارتی در برخی موارد گسترۀ فعالیت این سازمان‌ها مشخص نیست (عبداللهی، 36:1383) نبود چشم‌انداز در فعالیت هریک از سازمان‌ها نیز موجب می‌شود نهادهای نظارتی صرفاً بر اهداف کوتاه‌مدت و فعالیت‌های روزمره، اعمال نظارت و کنترل کنند. نبود این ساختار موجب شده است در برخی موارد دستگاه‌ها و مدیران کشور با مراجع نظارتی متعدد مواجه باشند. در سیستم ارتباطی صحیح، نتایج اقدامات هریک از دستگاه‌های نظارتی باید به نحو نظام‌مند مورد استفادۀ سایر نهادها قرار گیرد (تنگستانی،32:1391).
همچنین گستردگی وظایف و پیچیده‌بودن ساختار اداری و نهادها و سازمان‌های مختلف در ایران از دیگر عوامل تشدیدکنندۀ معضل است. نبود نگاه ساختاری و کلان‌محور موجب می‌شود اهداف و وظایف سازمان‌ها با یکدیگر مشابه گردند. مهم‌ترین علت این امر نیز تبیین‌نشدن اهداف و وظایف اختصاصی هر نهاد است. در چنین ساختارهایی هر سازمان و مجموعه، جزیره‌ای مستقل را می‌ماند که بی‌توجه به فعالیت سایر نهادهای موجود صرفاً براساس آنچه وظیفۀ خود می‌داند، عمل می‌کند.
نتیجه‌گیری و ارائۀ پیشنهادها
نظام نظارتی جمهوری اسلامی ایران با هدف ارتقای شفافیت، عدالت و پاسخگویی، ساختاری چندلایه و متشکل از نهادهای متعدد را طراحی کرده است. این نهادها در سه قوۀ مقننه، مجریه و قضائیه و همچنین در نهادهای مستقل فعالیت می‌کنند و هریک وظایف مشخصی در حوزۀ نظارت بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی، مالی، قضایی و تقنینی برعهده دارند. بااینحال، تعدد و تکثر این نهادها، در کنار نبود سازوکارهای هماهنگ‌کنندۀ مؤثر، به ایجاد چالش‌هایی منجر شده است که عملکرد نظام نظارتی را با مشکلاتی مواجه کرده است. نبود چشم‌اندازی کلان و استراتژی واحد برای نظارت موجب شده است که نهادهای نظارتی صرفاً بر اهداف کوتاه‌مدت و فعالیت‌های روزمره تمرکز کنند و فاقد راهبردی مشخص و هماهنگ در مسیر نظارت کارآمد باشند. در چنین اوضاعی، هر نهاد به‌صورت مستقل و براساس برداشت‌های خود از وظایف نظارتی عمل می‌کند؛ بدون آنکه چهارچوبی کلی و هماهنگ برای هدایت این اقدامات وجود داشته باشد. این رویکرد «جزیره‌ای» باعث شده است که برخی تخلفات و فسادهای سیستمی به‌درستی شناسایی و برخورد نشوند؛ زیرا رویکردهای نظارتی به‌صورت پراکنده و بدون انسجام اجرا می‌شوند.
راهکارهای پیشنهادی برای بهبود هماهنگی میان نهادهای نظارتی
با توجه به چالش‌های ذکرشده، بهبود وضعیت نظارت در ایران نیازمند اجرای مجموعه‌ای از اصلاحات در سطح قوانین، سیاست‌گذاری‌ها و فرایندهای اجرایی است. برخی راهکارهای مهم پیشنهادی عبارت‌اند از:
-
تدوین و تصویب قانون جامع هماهنگی دستگاه‌های نظارتی
- این قانون باید به‌طور شفاف حدود و ثغور وظایف هریک از نهادهای نظارتی را مشخص کند و در موارد تعارض، نحوۀ حل‌وفصل اختلافات را تعیین نماید.
- همچنین باید به ایجاد نهاد هماهنگ‌کنندۀ مرکزی با اختیارات مشخص بپردازد که بتواند میان نهادهای نظارتی مختلف تعامل ایجاد کرده و از هم‌پوشانی وظایف جلوگیری کند.
-
تقویت شورای هماهنگی نهادهای نظارتی با اختیارات الزام‌آور
- این شورا می‌تواند به‌عنوان نهادی فراگیر متشکل از نمایندگان دیوان محاسبات، سازمان بازرسی کل کشور، دادستانی کل کشور، مجلس شورای اسلامی، قوۀ قضائیه و سایر نهادهای ذی‌ربط تشکیل شود.
- مأموریت اصلی این شورا هماهنگی میان نهادهای نظارتی، رفع تعارضات، جلوگیری از موازی‌کاری‌ها و تدوین سیاست‌های کلان نظارتی باشد.
-
استفاده از فناوری‌های نوین برای یکپارچه‌سازی اطلاعات نظارتی
- ایجاد یک سامانۀ ملی نظارتی که امکان تبادل اطلاعات میان نهادهای مختلف را فراهم کند، می‌تواند به افزایش شفافیت و کاهش فساد کمک کند.
- این سامانه باید با رعایت اصول امنیتی و محرمانگی، دسترسی سازمان‌های نظارتی به داده‌های مرتبط را تسهیل کند و از موازی‌کاری در جمع‌آوری و پردازش اطلاعات جلوگیری نماید.
-
تعریف چشم‌اندازی کلان برای نظارت و مبارزه با فساد
- این چشم‌انداز باید به‌صورت سندی راهبردی تصویب شود و شامل اهداف، اولویت‌ها، معیارهای ارزیابی عملکرد و وظایف هریک از نهادهای نظارتی باشد.
- در این سند، باید به تعیین شیوه‌های همکاری میان نهادهای نظارتی نیز پرداخته شود تا از عملکرد جزیره‌ای و ناهماهنگ جلوگیری گردد.
-
تقویت تعاملات و ارتباطات بین نهادهای نظارتی
- برگزاری جلسات منظم میان سران نهادهای نظارتی و تبادل مستمر گزارش‌های تحلیلی می‌تواند به افزایش هماهنگی میان این نهادها کمک کند.
- همچنین، طراحی سازوکار ارتباطی مشخصی برای ارجاع پرونده‌ها و همکاری در رسیدگی به تخلفات، می‌تواند از بروز تعارضات جلوگیری کند.
نتیجه‌گیری
نظام نظارتی جمهوری اسلامی ایران، با وجود برخورداری از نهادهای متعدد و ساختاری گسترده، به دلیل ضعف در هماهنگی و نبود قوانین جامع، از مشکلاتی نظیر موازی‌کاری، تداخل وظایف، هدررفت منابع و ناکارآمدی رنج می‌برد. این مشکلات نه‌تنها به کاهش اثربخشی نظارت منجر شده، بلکه خلأهای قانونی و اجرایی را بروز داده که زمینه را برای فساد و بی‌اعتمادی عمومی فراهم می‌کند. اصلاح این وضعیت، نیازمند رویکردی جامع و هماهنگ است که شامل تدوین قوانین جدید، ایجاد ساختارهای هماهنگی مؤثر، بهره‌گیری از فناوری‌های نوین و تقویت تعاملات میان نهادهای نظارتی باشد. بدون این اصلاحات، مشکلات کنونی همچنان پابرجا خواهند ماند و نظارت در نظام حکمرانی ایران کارآمدی لازم را نخواهد داشت. ازاین‌رو، تدوین قانونی جامع و الزام‌آور برای هماهنگی دستگاه‌های نظارتی و ایجاد نهادی مرکزی برای مدیریت تعاملات نظارتی، از اولویت‌های اساسی برای بهبود نظام نظارتی کشور محسوب می‌شود.
منابع
قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور (1360). مصوب مجلس شورای اسلامی، با اصلاحات بعدی.
قانون دیوان محاسبات کشور (1361). مصوب مجلس شورای اسلامی، با اصلاحات بعدی.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (1358). مصوب مجلس خبرگان قانون اساسی، با بازنگری در سال 1368.
عبداللهی، جواد (1383). موانع و محدودیت‌های اعمال نظارت کارآمد، مجموعه مقالات سومین همایش نظارت کارآمد، تهران.
رنجبری، ابوالفضل و بادمچی، علی (1391). حقوق مالی و مالیۀ عمومی، تهران: انتشارات مجد.
تنگستانی، محمدقاسم. «نظام حقوقی هماهنگی و انتظام روابط میان دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور»، مجلۀ تحقیقات قضایی، ش 12، 1391
