مروری مختصر بر مهم‌ترین راه‌حل‌های تحقق انسجام در خط‌مشی‌گذاری عمومی
اندیشکده رهیافت؛ خط‌مشی‌گذاری عمومی از جهات مختلف پیچیدگی‌های فراوانی دارد. تکثر حوزه‌های خط‌مشی عمومی (اعم از حوزه‌های انرژی، امنیت، بهداشت و سلامت، جمعیت، خانواده، اشتغال، مسکن، محیط زیست و…)، متغیرهای محیطی گسترده و پیچیده، تنوع و تکثر ذی‌نفعان مرتبط با خط‌مشی، پیچیدگی‌های فرایند خط‌مشی عمومی، پیچیدگی ماهوی مسائل اجتماعی، همه و همه عواملی هستند که پیچیدگی عرصۀ خط‌مشی عمومی را به دنبال دارند.
نوعاً راه‌حل اولیۀ خط‌مشی‌گذاران در مواجهه با چنین پیچیدگی‌هایی این است که خط‌مشی‌های عمومی را طی فرایند تقسیم کار، به وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و شرکت‌های مختلف واگذار می‌کنند و هرکدام از آن‌ها نیز به تناسب پیچیدگی خط‌مشی محول‌شده، به تقسیم کارهایی در ذیل خود اقدام می‌کنند. بدین ترتیب جزایر خط‌مشی‌گذاری پدید می‌آید که در هرکدام از این جزایر دسته‌ای از خط‌مشی‌گذاران با استفاده از بودجه و سایر امکاناتی که در فرایند تقسیم کار برای آن‌ها تمهید شده است، به حل مسئلۀ محول‌شده اقدام می‌کنند. اگرچه این جزایر خط‌مشی هماهنگی درونی دارند، هماهنگی بیرونی بین آن‌ها حداقلی است. این امر در‌حالی اتفاق می‌افتد که مسائل اجتماعی ماهیتاً با هم آمیخته و در‌هم تنیده هستند و چنین تقسیم کار جزیره‌ای اگرچه در کوتاه‌مدت مشغله‌های خط‌مشی‌گذاران را می‌کاهد، در بلندمدت مشکلات دیگری را به‌بار می‌آورد؛ مشکلاتی که ناشی از تأثیر و تأثر مفغول‌مانده در حوزه‌های مختلف خط‌مشی عمومی است.
همچنین نوع دیگری از بخشی‌نگری نیز در ارتباطات بیرونی دولت با مراجع خط‌مشی‌گذاری و تصمیم‌گیری کلان اتفاق می‌افتد. برای مثال در کشور خودمان می‌توان به انسجامنداشتن و تصمیم‌گیری‌های ناهمسوی قوۀ مجریه، مجلس، قوۀ قضائیه و شورای عالی انقلاب فرهنگی اشاره کرد که اگر تدابیر صحیحی برای هماهنگی بین آن‌ها وجود نداشته باشد، گسستی در حکمرانی عمومی ایجاد می‌گردد.
نوع دیگری از بخشی‌نگری در خط‌مشی عمومی بخشی‌نگری زمانی است و عمده‌ترین علت آن کوتاه‌بودن عمر دولت‌هاست. دولت‌ها معمولاً عمری چهار تا هشت‌ساله دارند و در این دوران عمر خود تلاش می‌کنند بیشترین خروجی‌ها را به جهان خط‌مشی عرضه کنند تا ادراک وجود دولتی کارآمد را در جهان خط‌مشی ایجاد کنند. به همین دلیل دولت‌ها نوعاً تن به سیاست‌های بلندمدت‌تری نمی‌دهند که در بازه‌های زمانی طولانی‌تر به ثمر می‌نشینند و همین خود عامل ایجاد خلأ دیگری در حکمرانی یکپارچه می‌گردد. آنچه انسجامنداشتن و نایکپارچگی را دوچندان می‌کند، تفاوت در تصمیم‌گیری‌های دولت‌های پیاپی در مواجهه با مسائل مشابه است که به سبب آن، دولت جدید بنایی را که دولت قبل گذاشته خراب می‌کند و خود بنای جدید می‌نهد.
اندیشمندان خط‌مشی در مواجهه با مسئلۀ بخشی‌نگری در خط‌مشی عمومی راه‌حل‌های متعددی را ارائه کرده‌اند که به قرار زیر هستند:
ارزشیابی زمینه‌ای
ارزشیابی زمینه‌ای در مقابل ارزشیابی فرایندی قرار دارد. ارزشیابی فرایندی جزئی از فرایند خط‌مشی است که حیطۀ نظارت آن، حیطۀ مرتبط با خط‌مشی است؛ اما ارزشیابی زمینه‌ای توسط قوای فرادولتی (مثل مجمع تشخیص مصلحت نظام یا شورای نگهبان در کشور ما) انجام می‌شود. ارزشیابی زمینه‌ای جزئی از فرایند خط‌مشی عمومی نیست و خط‌مشی‌گذار برای به ثمر رساندن خط‌مشی خود به مراجعه به قوای فرادولتی مدنظر نیازی ندارند؛ اما به‌خوبی می‌دانند که ارزشیابان زمینه‌ای مواظب آن‌ها هستند و در‌صورتی که خط‌مشی آن‌ها انسجام و یکپارچگی خط‌مشی را مخدوش کند، مورد سؤال قرار می‌گیرند و باید پاسخ‌های قانع‌کننده ارائه کنند یا اینکه اصلاحاتی در خط‌مشی خود ایجاد کنند. نهادهای ناظر فرادولتی به ارزشیابانی مجهز هستند که خط‌مشی‌ها را از حیث سازگاری افقی با خط‌مشی‌های هم‌عرض و سازگاری عمومی با خط‌مشی‌های کلان‌تر دیده‌بانی می‌کنند و در‌صورت بروز خطا و مشکل هشدارهایی را اعلام می‌کنند و در‌صورت نیاز با اختیاراتی که دارند، خط‌مشی‌گذاران را به اصلاح وادار می‌کنند.
مشکل اصلی در این سبک از ارزشیابی، غلبۀ پسینی‌بودن در آن است. به عبارت دیگر بسیاری از خط‌مشی‌ها، خط‌مشی‌های ناگفته‌ای هستند که در طی فرایند بازی به ثمر می‌نشینند و زمانی ارزشیاب و ناظر به آن پی می‌برد که به مرحلۀ اجرا رسیده‌اند و از آنجا که اصلاح خط‌مشی‌هایی که فرایند اجرا را طی می‌کنند، هزینه‌بردار است و همچنین به القای عدم انسجام به جهان خط‌مشی منجر می‌شود، نوعاً ارزشیابان برای گریز از تبعات بعدی، تن به چنین اصلاحاتی نمی‌دهند.
اثرسنجی خط‌مشی
خط‌مشی‌های عمومی را در هر انتزاع می‌توان به خط‌مشی‌های اثرگذار و اثرپذیر دسته‌بندی کرد. وجه تقسیم در این تقسیم‌بندی نیز اثرات کوتاه‌مدت هستند. در مقام توضیح باید گفت در افق کوتاه‌مدت برخی خط‌مشی‌های عمومی، از جمله خط‌مشی‌های اقتصادی و تقنینی بر برخی دیگر از حوزه‌های خط‌مشی (از قبیل خط‌مشی‌های خانواده، جمعیت، ازدواج، جنسیت و…) اثرگذاری بیشتری دارند؛ اما در افق تحلیل بلندمدت این تأثیر و تأثّر دگرگون می‌شود؛ چراکه حوزه‌هایش مثل جمعیت، خانواده و محیط زیست، بنیادهای حیات اجتماعی هستند که در بلندمدت بر همۀ ابعاد اجتماعی دیگر اثر می‌گذارند.
اثرسنجی خط‌مشی برای مصونیت از حریم حوزه‌های بنیادی خط‌مشی از اثرات نامطلوب خط‌مشی‌های دیگر و حتی جهت‌دهی نظام خط‌مشی برای تقویت این حوزه‌ها کارایی دارد. ساختارهای درون‌دولتی، ساختارهای فرادولتی و حتی فعالان اجتماعی چنین سبکی از ارزشیابی را می‌توانند محقق کنند. ایدۀ اثرسنجی خط‌مشی در‌واقع برآمده از واقعیت در‌هم‌تنیدگی عرصه‌های اجتماعی است و کار اثرسنجی این است که این واقعیت مخفی را عیان کند. در این روش آنچه به انسجام‌بخشی به خط‌مشی عمومی منجر می‌شود، در‌واقع رهگیری ارتباطات غیرملموس حوزه‌های مختلف خط‌مشی از مجرای تأثیر و تأثّر متقابل بین آن‌ها و دخیل‌کردن این نظام تأثیرات در تصمیمات خط‌مشی است.
اما اثرسنجی خط‌مشی با دشواری‌هایی نیز همراه است. مورد اول به ماهیت اثرات بلندمدت خط‌مشی مربوط است. اثرات بلندمدت در فرایند علت و معلولی چند‌سلسله‌ای پدید می‌آیند و به همین دلیل نوعاً نامشهود و ناخواسته هستند. مورد دیگر این است که دولت‌ها و متولیان حوزه‌های خط‌مشی به دنبال اثبات کارآمدی در حوزۀ تخصصی خود هستند و به عدول‌کردن از کارآمدی بیشتر در حوزۀ تخصصی خود برای اصلاح اثرات بلندمدت در یک حوزۀ دیگر حاضر نیستند. آنچه مزید بر علت است، اینکه نوعاً بودجه‌ها و اختیارات نیز براساس حوزه‌های خط‌مشی زودبازده تخصیص داده می‌شود و قدرت صاحبان خط‌مشی‌های زودبازده و اثرگذار برای تبعیت‌نکردن نتایج اثرسنجی‌های بلندمدت زیاد است. مورد دیگر این است که دیگر اجزای جهان خط‌مشی و حتی ذی‌نفعان عمومی نیز حاضرند منافع آتی خود را به پای منافع فعلی قربانی کنند؛ چراکه منافع فعلی نقد است و منافع آتی نسیه. بااین‌حال اثرسنجی خط‌مشی به انضمام تدابیر خاص برای مواجهه با این چالش‌ها می‌تواند ابزار مفیدی برای انسجام‌بخشی به خط‌مشی عمومی باشد.
قوای هماهنگ‌کنندۀ فرادولتی
در این راه‌حل انسجام خط‌مشی بین دولت‌های متمادی و همچنین بین قوۀ مجریه و قوای حاکمیتی دیگر از طریق ساختارهای هماهنگ‌کنندۀ فرادولتی که تصمیمات آن‌ها برای همگان الزام‌آور است، اتفاق می‌افتد. برای مثال ستادهای عالی که حول مسائل مختلف شکل می‌گیرند، یکی از این ساختارهای فرادولتی هستند. اعضای این ستادها به تناسب، ترکیبی از اعضای حقوقی مختلفی است که بر عملکرد دولت‌ها در مواجهه با موضوع تخصصی ستاد نظارت کرده و همچنین مصوبه‌های کلانی را تنظیم می‌کنند که برای همۀ دولت‌ها الزام‌آور است و هر دولتی باید سهم خود را در تحقق این مصوبات ایفا کند.
تجزیه و تحلیل سیستمی
تجزیه و تحلیل سیستمی امروزه در شاخه‌های مختلف علوم اجتماعی بسیار پرکاربرد است. نظریۀ سیستمی بیش از آنکه ابزار جدیدی (instrument) برای حل مسئلۀ خط‌مشی ارائه کند، رویکرد (approach)، افق نگاه و منظر (perspective) جدید پیش روی خط‌مشی‌گذاران برای درک متفاوت از خط‌مشی ارائه می‌کند. آنچه وجه امتیاز اصلی نگاه سیستمی است، تجزیۀ کل‌نگر (در مقابل تجزیۀ جزءنگر) و در پی آن، ترکیب کل‌نگر است.
به بیان دیگر در نگاه سیستمی نیز تجزیه و تقسیم کار برای تخصصی‌شدن موضوعات وجود دارد؛ ولی وجه اعتبار تجزیه و تقسیم کار این است که هر جزء اثر مثبتی در کل ایفا کند. به‌عبارتی جزء مجزای سیستم تا زمانی اعتبار دارد که در خدمت کل قرار گیرد و اگر از آن عدول کند، منهدم می‌شود. در تجزیه و تحلیل سیستمی به استعارۀ موجود زنده تمسک می‌شود. در یک موجود زنده وقتی همۀ سلول‌ها و عناصر هماهنگ با هم در جهت رشد کل فعالیت می‌کنند، حیات به‌صورت نرمال و ایدئال ادامه می‌یابد؛ ولی زمانی که یک سلول دچار ناکارآمدی شد، در مسیر رشد کل ایجاد وقفه می‌کند و همین باعث می‌شود که اجزای دیگر در جهت اصلاح یا حذف آن تلاش کنند؛ همان طور که در یک بدن گلبول‌های سفید به ترمیم سلول‌های بیمار می‌پردازند. پس تفاوت تجزیۀ سیستمی و تجزیۀ غیرسیستمی در این است که در تجزیۀ سیستمی اجزا پس از تجزیه به حال خود رها نمی‌شوند، بلکه همسویی منفعت جزء با منفعت کل، شرط بقای جزء است. به همین جهت تحلیل و ارزشیابی کل‌نگر همواره در سیستم جاری و ساری است.
تحلیل شبکه
گفتیم که یکی از وجوه ایجاد پیچیدگی، تکثر و عدم انسجام در خط‌مشی تعدد بازیگران خط‌مشی است. هر خط‌مشی از زمان پیدایش خود منافع بازیگران متفاوت را تحت‌تأثیر قرار می‌دهد. بازیگران نیز در جهت کسب منعفت بیشتر از خط‌مشی عمومی و به میزان توانایی و نفوذی که دارند، برای جهت‌دهی به خط‌مشی عمومی تلاش می‌کنند. حال اگر منافع یک بازیگر در خط‌مشی خاصی منحصر باشد، انگیزۀ آن بازیگر برای اعمال نفوذ بر خط‌مشی نیز بیشتر می‌شود.
در تحلیل شبکه (network analysis) بازیگران دخیل در خط‌مشی و نظام روابط بین آن‌ها شناسایی می‌شود تا از این مجرا برایند روابط و تعامل آن‌ها در خط‌مشی عمومی شناخته شود. تفاوت تحلیل‌گران شبکه با دیگران این است که تحلیل‌گر شبکه خود را یگانه کنشگر مؤثر در خط‌مشی نمی‌بیند؛ بلکه دیگر ذی‌نفعانی را که هرکدام به نحوی می‌توانند بر خط‌مشی اثر بگذارند نیز می‌شناسد. اگر تحلیل شبکه در حوزه‌های مختلف خط‌مشی عمومی گسترده شود، آنگاه در تصمیمات هر حوزۀ خط‌مشی، تمام دیگر بازیگران کنشگر خط‌مشی نیز مورد توجه قرار می‌گیرند و بدین ترتیب انسجام در خط‌مشی تقویت می‌شود.
واگذاری وظایف دولت‌ها
راه‌حل دیگر واگذاری وظایف دولت‌ها به سازمان‌های مستقلی است که حیاط بلندمدت‌تری نسبت‌به دولت دارند. اگرچه ممکن است هر دولت برای کاشتی که برداشت آن را دولت دیگر انجام می‌دهد، انگیزۀ کافی نداشته باشد، این مسئله درخصوص سازمان یا شرکت‌های مستقل منتفی است. این راه‌حل برای کاهش بخشی‌نگری بین دولتی کاربرد دارد.
اما نقطه‌ضعف اساسی این راه‌حل آن است که خط‌مشی بیشتر در حوزه‌های اقتصادی کاربرد دارند و در حوزه‌های غیر اقتصادی که سود مادی به دنبال ندارد، نوعاً کاربردی نیست.
تقویت پاسخگویی خط‌مشی‌گذاران
همواره در موضوعات مختلف نخبگان و اندیشمندان، فعالان اجتماعی و رسانه‌هایی وجود دارند که دربارۀ موضوع اجتماعی خاصی مثل عدالت اجتماعی، فقرزدایی، انسجام خانواده، کاهش جرم و… دغدغه‌مند هستند و توانایی همراه‌کردن بخشی از جهان خط‌مشی را با خود نیز دارند. شفافیت خط‌مشی‌گذاری و الزام خط‌مشی‌گذاران به پاسخگویی دربارۀ عملکرد خود و آزادی بیان مشروع، همگی در کنار هم خط‌مشی‌گذاران را به توجه به دیگر حوزه‌های تحت‌تأثیر از حوزۀ تخصصی خودشان ملزم می‌کند و فشار افکار عمومی مهم‌ترین تضمین‌کنندۀ این الزام است.
یکی از محدودیت‌های این راه‌حل مواجهه با خط‌مشی‌های نهان است. خط‌مشی‌هایی که خط‌مشی‌گذاران بدون آنکه به‌صورت رسمی آن را اعلام کنند، در ضمن خط‌مشی‌های دیگر آن را دنبال می‌کنند و نوعاً جهان خط‌مشی با تأخیر دربارۀ آن آگاه می‌شوند. همچنین محدودیت دیگر این راه‌حل این است که همۀ خط‌مشی‌ها قابلیت آشکارسازی و شفاف‌سازی را ندارند.
ابلاغ سیاست‌های کلی
راه‌حل دیگر ابلاغ سیاست‌های کلی است. خط‌مشی‌گذاران عالی سیاست‌های کلی را ارائه می‌کنند و همۀ دولت‌ها و قوای مختلف حاکمیتی به حرکت در چهارچوب آن ملزم هستند. هدف از این راه‌حل تحدید اختیارات و دامنۀ خط‌مشی‌گذاری دولت‌های مختلف است. سیاست‌های کلی خانواده، جمعیت، سلامت و… در کشور ما نمونه‌ای از این سیاست‌های کلی هستند.
اما مشکل اصلی سیاست‌های کلی این است که نوعاً در سیاست‌های کلی تمهیدات اجرایی و اداری اندیشیده نمی‌شود و همچنین مجریان خط‌مشی از تصمیم‌گیران جدا هستند. درنتیجه تمام چالش‌های مربوط‌به جدایی سیاست از اداره بر سیاست‌های کلی نیز مترتب است.
آنچه گذشت مروری مختصر بر مهم‌ترین راه‌حل‌هایی است که اندیشمندان خط‌مشی‌عمومی برای حل مسئلۀ گسست خط‌مشی به آن پرداخته‌اند. از آنجا که گسست خط‌مشی یکی از مسائل مبتلابه کشور ما در خط‌مشی‌گذاری عمومی است، امید است که با اهتمام پژوهشگران خط‌مشی به تبیین مبسوط‌تر و اجرایی‌تر این راه‌حل‌ها و کاربرد آن در حوزه‌های مختلف خط‌مشی عمومی، بتوانند گامی در افزایش انسجام و یکپارچگی خط‌مشی در کشورمان بردارند.
منابع
میری، سیدمهدی؛ خسروپناه، عبدالحسین؛ حمیدی‌زاده، علی؛ اخوان‌علوی، سیدحسین؛ رحمتی، محمدحسین. در تکاپوی یکپارچگی در نظام خط‌مشی‌گذاری عمومی: الگوی پیکرۀ واحد حکمرانی و خط‌مشی عمومی. راهبرد، 27(86 )، 1397.
Tosun, J., & Lang, A. (2017). Policy integration: Mapping the different concepts. Policy studies, 38(6), 553-570.
Candel, J. J., & Biesbroek, R. (2016). Toward a processual understanding of policy integration. Policy Sciences, 49(3), 211-231.
Meijers, E., & Stead, D. (2004, December). Policy integration: what does it mean and how can it be achieved? A multi-disciplinary review. In Berlin Conference on the Human Dimensions of Global Environmental Change: Greening of Policies-Interlinkages and Policy Integration. Berlin.
Briassoulis, H. (2004). Policy integration for complex policy problems: What, why and how. Greening of Policies: Interlinkages and Policy Integration, Berlin, 3-4.
Stead, D., & Meijers, E. (2009). Spatial planning and policy integration: Concepts, facilitators and inhibitors. Planning theory & practice, 10(3), 317-332.
