منابع طبیعی و انرژی در برنامۀ هفتم توسعه؛ مواد و تبصره‌ها
در ادامۀ یادداشت پیشین با عنوان «منابع طبیعی و انرژی در برنامۀ هفتم توسعه؛ اهداف کمی سنجه‌های عملکردی» که در آن به بیان تفاوت میان نسخه‌های دولت و مجلس در خصوص اهداف کمی سنجه‌های عملکردی پرداخته شد، در این یادداشت سعی می‌شود مواد و تبصره‌های برنامۀ هفتم توسعه در حوزۀ منابع طبیعی و انرژی با لحاظ تغییراتی که تا زمان نگارش این یادداشت در صحن علنی مجلس شورای اسلامی بر گزارش کمیسیون تلفیق لایحۀ برنامۀ هفتم توسعه اعمال شده است مورد بررسی قرار گرفته و به‌اجمال نقاط چالشی آن تبیین گردد.
کلیات حوزۀ منابع طبیعی و انرژی
در خصوص مسائل کلی حوزۀ منابع طبیعی و انرژی، رشد سالانۀ ۱۲ درصدی صادرات نفتی در هر دو نسخۀ دولت و مجلس مورد تأکید قرار گرفته است. منظور از صادرات نفتی، صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی نظیر بنزین، گازوئیل و غیره است. این مسئله از دو بعد دارای اشکال است. اولاً صادرات نفتی، چه نفت خام و چه فرآورده‌های نفتی ذیل عنوان خام‌فروشی قرار می‌گیرد که هم با سیاست‌های کلان کشور و هم با رهنمودهای رهبر معظم انقلابمدظله‌العالی ناسازگار است و چیزی نیست جز هدررفت ثروت‌های طبیعی کشور که متعلق به نسل فعلی و نسل‌های آینده است. ثانیاً در شرایط بروز چالش جدی و فزایندۀ عدم تراز عرضه و تقاضای گاز در بخش انرژی کشور به‌خصوص در فصول سرد سال و بی‌استفاده ماندن بخشی از ظرفیت تولید صنایع پتروشیمی باوجود هزینه‌های صورت‌گرفته جهت احداث مجتمع‌های پتروشیمی به دلیل فقدان خوراک، گسترش صنایع پتروشیمی با خوراک مایع می‌تواند ضمن کمک به متعادل‌سازی حجم مصرف خوراک گازی توسط صنایع پتروشیمی و بی‌استفاده نماندن ظرفیت تولید این صنایع با بهره‌گیری از خوراک مایع، دستیابی به گستره‌ای از محصولات متنوع حاصل استفاده از خوراک مایع را تسهیل نماید و این مهم صرفاً در حالتی رخ خواهد داد که به‌جای رشد صادرات نفت خام و فرآورده‌های نفتی که آن هم به‌نوعی خام‌فروشی محسوب می‌شود، نیازهای داخلی و رشد زنجیرۀ ارزش تا رسیدن به محصولات نهایی در صنایع پائین‌دستی پتروشیمی و صنایع تکمیلی در اولویت قرار گیرد.
با همین منطق، رشد ۲۳ درصدی صادرات غیرنفتی که پتروشیمی، معادن و غیره را شامل می‌شود نیز تا زمانی که عملکردها در چارچوب خام و نیمه‌خام فروشی قرار داشته باشد با وضعیت مطلوب فاصله داشته و نمی‌توان صرف دستیابی به رشد ۲۳ درصدی صادرات غیرنفتی را بدون درنظرگرفتن مضرات خام و نیمه‌خام فروشی، تحلیل ترکیب رشد صادرات غیرنفتی در این چارچوب و میزان اشتغال‌زایی صورت‌گرفته در اثر این رشد، موجب افتخار و شایستۀ تقدیر دانست.
حوزۀ محیط زیست
در حوزۀ محیط‌زیست، ناظر به مواد و تبصره‌های تعیین‌شده، فقدان ضمانت اجرایی مناسب و کارآمد جهت جلوگیری از قطع و بهره‌برداری غیرمجاز از درختان جنگل و شفاف نبودن و قابل‌تفسیر بودن مفهوم درختان خطرساز که ممکن است مورد سوءاستفاده قرار گیرد ازجمله ضعف‌های برنامه محسوب می‌شود. همچنین باتوجه‌به وضعیت نامناسب مصرف آب در کشور و حکمرانی این عرصه، زمان اعمال سیاست‌ها و دستیابی به اهداف مربوط به مدیریت این عرصه به پایان سال دوم برنامه موکول شده است که مناسب به نظر نمی‌رسد. از سویی، برخلاف آن که آب جزء انفال و ثروت‌های عمومی کشور محسوب می‌شود، عدم تصریح به این نکته در خصوص آب‌های غیرمتعارف در کنار عدم تفکیک مالک (حاکمیت)، بهره‌بردار (بخش خصوصی) و حقوق و وظایف هریک و صرف تأکید و توصیه به سرمایه‌گذاری بخش خصوصی کافی به نظر نمی‌رسد و می‌تواند در آینده مشکلات فراوانی به وجود آورد. عدم تعیین سازوکار مشخص و کارآمد با هدف‌گذاری کمی جهت هوشمندسازی ابزار موجود اندازه‌گیری مصرف آب، تأکید صرف بر هدایت فعالیت‌های آب‌بر در مناطق دریایی جنوب و عدم اشاره به مناطق دریایی شمال و ظرفیت‌های آن و عدم بازدارندگی بندهای مربوط به کنترل آلاینده‌ها در دریا نیز از دیگر اشکالات برنامه در این حوزه محسوب می‌شود. ارائۀ تعریف مناسب جهت مفهوم درختان خطرساز و ارائۀ ضوابط مشخص مالیاتی، تعیین جرایم مالی و شیوۀ برخورد قضایی با پدیدۀ قطع و بهره‌برداری نامناسب و غیرمجاز از درختان جنگل، کاهش اهداف زمانی، تفکیک مالک (حاکمیت)، بهره‌بردار (بخش خصوصی) و تعیین حقوق و وظایف هریک در کنار تصریح انفال و ثروت عمومی بودن انواع آب‌ها از جمله آب غیرمتعارف و تعیین اهداف کمی با ضوابط مشخص، ضمانت اجرایی کارآمد جهت هوشمندسازی ابزار اندازه‌گیری مصرف آب موجود و جدید، تعیین نقش و جایگاه مناطق دریایی شمال جهت هدایت فعالیت‌های آب‌بر و تعیین ضوابط مشخص، کمی و بازدارنده جهت کنترل آلاینده‌های دریا می‌تواند به بهبود کیفیت برنامه منجر شود.
حوزۀ نفت و گاز
در برنامۀ هفتم توسعه پیرامون حوزۀ نفت و گاز، باوجود اشاره به بحث تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی‌گری در حوزۀ حکمرانی این بخش، ایدۀ مناسبی جهت تقویت حوزۀ حکمرانی نفت و گاز و انرژی وجود ندارد. ازطرفی دراین‌خصوص به کلی‌گویی بسنده شده و تعیین تکلیف به هیئت وزیران و شورای‌عالی اداری موکول شده است. عدم وجود ایدۀ چگونگی تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی‌گری، بهبود وضعیت حکمرانی این حوزه و ایجاد حق تصمیم‌گیری برای دستگاه‌های اجرایی در آینده، در کنار عدم تعیین چارچوب صحیح به‌منظور دستیابی به شیوۀ مناسب حکمرانی حوزۀ نفت و گاز و انرژی در دو عرصۀ قوانین و نهادهای لازم موجب می‌شود دستیابی به مقصود مبهم باقی بماند.
همچنین هرچند اجازه به دولت جهت استفاده از قراردادهای مشارکت در تولید در میادین مشترک با فرض اتخاذ سیاست‌های صحیح دراین‌خصوص، می‌تواند موجب دست‌یافتن به نتایج مثبت شود؛ اما این موضوع در کنار استفاده از نفت، گاز و میعانات گازی تولیدی از میادین مشترک به‌صورت خام‌فروشی یا خام‌سوزی آثار نامطلوبی خواهد داشت. با درنظرگرفتن روحیۀ خام‌فروشی و خام‌سوزی که رویکردی کوتاه‌مدت محسوب شده، در تفکر اقتصادی مسئولان ریشه دوانده است و فرهنگ مصرفی را به‌عنوان یکی از عوارض این رویکرد به جامعه تزریق نموده است، لازم است برنامۀ مدونی جهت استفاده از تولیدات حاصل از میادین مشترک در راستای افزایش ارزش‌افزوده و تکمیل زنجیرۀ ارزش طراحی شود.
عدم اشاره به میزان موردنیاز تزریق گاز و تولید صیانتی در شاخص‌ها و همچنین عدم اشاره به میزان مناسب ضریب بازیافت میادین نفت و گاز از ضعف‌های جدی این برنامه محسوب می‌شود. افزایش صادرات نفت و گاز در وضعیت فعلی این بخش، نیازهای مصرفی و تولیدی داخلی و همچنین برنامۀ ملی تولید صیانتی از میادین را با چالش جدی کمبود گاز مواجه نموده و موجب تضییع منافع ملی شده است. موضوع تولید صیانتی ازآن‌جهت با صنعت گاز و چالش ناترازی تولید و مصرف گاز در کشور پیوند می‌خورد که تحقق تولید صیانتی از طریق برنامه‌های ازدیاد برداشت و تزریق گاز به میادین نفتی جهت بهبود کیفیت استخراج از میادین نفتی صورت می‌پذیرد. در شرایطی که تمرکز صنعت گاز بر تأمین مصارف مختلف ازجمله مصرف در داخل و مصارف صادراتی است، بحث تزریق گاز به میادین نفتی کمتر موردتوجه قرار می‌گیرد. این در حالی است که طی دهۀ گذشته، ضریب بازیافت از میادین نفتی نه‌تنها بهبود پیدا نکرده است؛ بلکه با افت مواجه شده است. بر اساس برنامۀ ششم توسعة اقتصادی، ضریب بازیافت مخازن کشور باید از ۲۸.۵۷ درصد در سال ۱۳۹۵ به ۲۹.۵۷ درصد در انتهای برنامۀ ششم می‌رسید؛ اما این رقم نه‌تنها محقق نشد بلکه ۴ درصد هم افت کرده است. درصورتی‌که برنامه‌ریزی مناسبی در این دوره صورت نگیرد وضع از گذشته بهتر نخواهد بود.
ترویج توسعۀ صادرات فراورده‌های نفتی از طریق شرکت‌های تابعۀ ذی‌ربط یا شرکت‌های غیردولتی نیز که در این برنامه مورد تأکید قرار رفته است، در عمل با همان چالش رشد خام و نیمه‌خام فروشی نفت که پیش‌ازاین مورد اشاره قرار گرفت مواجه است و متأسفانه به دلیل عدم فهم صحیح نسبت به زنجیرۀ ارزش نفت و گاز و مفاهیم خام و نیمه‌خام، مجوز صادرات فرآورده‌های نفتی اعطا شده است درحالی‌که صادرات فرآورده‌های نفتی نازل‌ترین سطح در زنجیرۀ ارزش نفت و گاز محسوب می‌شود و عملاً تفاوتی با خام‌فروشی نداشته و تناسبی با سیاست حفظ منافع ملی ندارد.
حوزۀ پتروشیمی و معادن
اکتفا به اهداف وزنی در حوزۀ پتروشیمی و معادن و عدم اشاره به ارزش پولی هدف‌گذاری شده رویکردی است که در برنامه‌های توسعۀ کشور وجود داشته و در برنامۀ هفتم نیز تکرار شده است. اکتفا به اهداف وزنی موجب می‌شود که حوزۀ پتروشیمی و معادن در حلقه‌های اولیۀ زنجیرۀ ارزش باقی‌مانده و سیاست‌گذار به افزایش حجم تولیدات دل‌خوش باشد، درحالی‌که اگر ارزش مالی ممکن‌الوصول و میزان اشتغال‌زایی مورد انتظار به‌عنوان معیار مدنظر قرار گیرد، عقب‌ماندگی صنایع پتروشیمی و معدنی بهتر نمایش‌داده‌شده و به‌تبع، چاره‌اندیشی بهتری نیز صورت می‌پذیرد.
عدم حساسیت نسبت به خام و نیمه‌خام فروشی و عدم برنامه‌ریزی جهت توسعۀ زنجیرۀ ارزش معادن رویکردی تکراری در حوزۀ معادن است که در حوزۀ نفت و گاز نیز وجود داشته و تشریح شد. این وضعیت موجب ازدست‌رفتن منافع ملی و ثروت‌های عمومی است؛ زیرا صادرات محصولات معدنی با ارزش‌افزودة بالا به‌مراتب ارزش مادی بیشتری نسبت به فروش خام یا نیمه‌خام محصولات معدنی داشته و موجب حداکثر شدن منافع ملی می‌گردد. متأسفانه در برنامۀ هفتم توسعه، برای دستیابی به این هدف، تدبیری شفاف و با هدف‌گذاری کمی در نظر گرفته نشده است.
حوزۀ برق و انرژی
تشکیل ستاد راهبری تجارت منطقه‌ای انرژی به‌منظور تبدیل جمهوری اسلامی ایران به مرکز مبادلات انرژی منطقه، تشکیل بازار بهینه‌سازی انرژی و همچنین تشکیل سازمان بهینه‌سازی و مدیریت راهبردی انرژی به‌منظور ایجاد هماهنگی فرابخشی و مدیریت کلان و متمرکز در حوزۀ بهینه‌سازی مصرف انرژی، مدیریت بهینۀ ناترازی انرژی در بخش‌های مختلف با رعایت ملاحظات کاهش شدت انرژی، پیگیری اجرای طرح‌های بهینه‌سازی مصرف انرژی و تعیین میزان و نحوۀ تخصیص کلیۀ یارانه‌های انرژی در هر بخش با اجرای کامل قانون هدفمندکردن یارانه‌ها، هرچند اقداماتی سازنده و روبه‌جلو محسوب می‌شود؛ اما بهتر آن است که ابتدا شیوۀ حکمرانی بخش انرژی با همۀ زیربخش‌های مربوطه به‌صورت یکپارچه و هماهنگ تعیین شده، سازوکار اصلاح حکمرانی این بخش مشخص گردیده و پس از آن، چنین سازمان‌ها و نهادهایی مبتنی بر نقشۀ جامع اصلاح حکمرانی بخش انرژی، تأسیس شود. حداقل لازم است دراین‌خصوص از کلی‌گویی پیرامون تأسیس و فرایندهای اجرایی چنین سازمان‌هایی و واگذاری همۀ امور مربوطه به نهادهای اجرایی پرهیز شده و با مشخص نمودن خطوط کلی و مؤلفه‌های لازم جهت دستیابی به اهداف از طریق این سازمان‌ها، بهبود ضمانت اجرا، شفافیت، حذف تعارض منافع، شیوۀ گزینش نیروی انسانی و نخبگان، طرق بهره‌گیری از این افراد و به‌کارگیری آن‌ها جهت ادارۀ امور مربوطه در مسئولیت‌ها درضمن یک فرایند شایسته‌سالار، کارآمدی این سازمان‌ها به نحوی ارتقا یابد که با تغییر قوای مقننه و مجریه و روی کار آمدن سلیقه‌های سیاسی مختلف، خللی در اجرا و دستیابی حداکثری به اهداف وارد نشود. متأسفانه چنین رویکردی نه‌تنها در این برنامه بلکه برنامه‌های قبلی و سایر قوانین بالادستی نیز کمتر مشاهده می‌شود.
در خصوص قیمت و یارانۀ حوزۀ انرژی و صنایع تولیدی نیز، در چند بخش از برنامۀ هفتم توسعه نکاتی ذکر شده است. تأکید بر اعمال سیاست‌های قیمتی و غیرقیمتی جهت صرفه‌جویی و بهینه‌سازی مصرف انرژی در برنامۀ هفتم توسعه بدون تعیین شیوۀ اجرای سیاست قیمتی، عدم تعیین اولویت زمانی میان اعمال سیاست قیمتی و غیرقیمتی و بدون درنظرگرفتن خطوط و راهبردهای کلان و چارچوب‌های صحیح، علمی، همه‌جانبه، چندبعدی (اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و غیره) و کارشناسی شده جهت اعمال سیاست قیمتی به‌منظور حذف یا کاهش عوارض آن، چندان سازنده و کارآمد به نظر نمی‌رسد. این نکته به معنای نفی لزوم هرگونه سیاست قیمتی و اعمال آن نیست؛ بلکه به نظر می‌رسد اعمال سیاست اختلافی اصلاح قیمت‌ها حتی به فرض صحیح و مطلوب‌بودن آن در زمان حاضر، قبل از اجرا و به‌ثمررسیدن کامل یا نسبی نتایج سیاست‌های غیرقیمتی و بهینه‌سازی حوزۀ انرژی که در برنامۀ هفتم توسعه نیز به‌خوبی به آن تأکید شده است، مناسب به نظر نمی‌رسد؛ زیرا همراه و همدل کردن مردم جهت پیاده‌سازی چنین سیاست‌هایی ضروری است و این مهم بدون در اختیار داشتن سیاستی همه‌جانبه، چندبعدی و کارشناسی شده صورت نخواهد پذیرفت.
منابع و مآخذ
- سازمان برنامه‌وبودجه (۱۴۰۱)، لایحۀ برنامۀ هفتم توسعه (۱۴۰۶-۱۴۰۲)، تهران، انتشارات سازمان برنامه‌وبودجه، قابل‌دستیابی در: mporg.ir
- کمیسیون تلفیق (۱۴۰۲)، گزارش کمیسیون تلفیق لایحۀ برنامۀ هفتم توسعۀ جمهوری اسلامی ایران، معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی، قابل‌دستیابی در: parliran.ir
هسته منابع طبیعی و انرژی اندیشکده
