اندیشکده رهیافت؛ منابع نفت و گاز از ثروت‌های طبیعی و خدادادی کشورها محسوب می‌شود. معمولاً کشورهای دارندۀ این منابع، درآمدهای حاصل از آن را برای رشد و توسعۀ اقتصادی خود فرصتی کم‌نظیر تلقی می‌کنند و در پی استفادۀ مناسب از این درآمدهای سرشار و دستیابی به شکوفایی اقتصاد هستند. نکتۀ حائز اهمیت آن است که در طول تاریخ، بسیاری از این کشورها درصورت مدیریت ناصحیح با مسائل متعددی به‌صورت مقطعی یا دائمی مواجه خواهند بود؛ مسائلی مانند تورم و بیماری هلندی، فساد، ناپایداری درآمدها، استقراض بیش از اندازه، گسیل نیروی انسانی به‌سمت این صنایع، خالی‌شدن سایر صنایع از نیروهای متخصص و… . این تجربه موجب شده است که مفهومِ «نفرین منابع» شکل بگیرد و به کشورهای دارندۀ منابع طبیعی به‌خصوص منابع نفت و گاز نسبت داده شود. توضیح بیشتر آنکه کشورهای دارای منابع طبیعی که قاعدتاً باید بتوانند با استفاده از آن‌ها در مسیر پیشرفت اقتصادی قرار گیرند، گویی با همان منابع، نفرین شده و نه‌تنها به فواید این منابع نمی‌رسند، بلکه به عوارضی منفی گرفتار می‌شوند که ناشی از بهره‌برداری از آن منابع است. رهبر معظم انقلاب اسلامیمدظله‌العالی در این‌خصوص می‌فرمایند: «یکی از سخت‌ترین آسیب‌های اقتصادی ما همین وابستگی به نفت است. این نعمت بزرگ خدادادی برای کشور ما در طول ده‌ها سال، مایۀ فروریختگی‌های اقتصادی و فروریختگی‌های سیاسی و اجتماعی شد. باید ما یک فکر اساسی بکنیم». (بیانات در جلسۀ تبیین سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، 20/12/1392)
در این یادداشت راه‌های ایجاد تورم از طریق منابع نفت و گاز بررسی می‌شود که درواقع از آثار منفی بهره‌برداری نامناسب از این منابع و از مصادیق نفرین منابع به‌شمار می‌آید.
کانال‌های ایجاد تورم از طریق درآمدهای حاصل از نفت و گاز
در اقتصاد ایران معمولاً پس از اینکه درآمدهای حاصل از فروش نفت و گاز به‌صورت ارزی در اختیار دولت قرار می‌گیرد، دولت به دو صورت سعی می‌کند از آن برای پیشبرد اهداف خود استفاده کند. درواقع دولت از طریق تکالیف بودجۀ سالانه می‌کوشد با مراجعه به منابع بانک مرکزی یا بازار آزاد ارز، درآمدهای ارزی حاصل از فروش نفت و گاز را به ریال تبدیل کند.
- در اوضاعی که دولت به بانک مرکزی مراجعه می‌کند، دو حالت ممکن است وجود داشته باشد:
الف) کشور در تحریم اقتصادی نباشد و دولت، «درآمدهای ارزی دردسترس» خود را به بانک مرکزی تحویل دهد. بانک مرکزی در این حالت با افزایش میزان درآمدهای ارزی در سمت دارایی‌های ترازنامۀ خود، معادل ریالی آن و درواقع به همان میزان پایۀ پولی را در سمت بدهی‌های خود افزایش داده و خلق پول پرقدرت انجام می‌دهد. افزایش پایۀ پولی از طریق خلق پول پرقدرت در اقتصاد ایران به ایجاد ظرفیت خلق پول بانکی چندبرابر نسبت‌به حجم پایۀ پولی اضافه‌شده (حدود هفت‌برابر) منجر می‌شود و طبعاً این میزان افزایش پایۀ پولی و خلق پول بانکی ممکن است تورم ایجاد کند.
- کشور در تحریم اقتصادی باشد و دولت همین فرایند را دربارۀ «درآمدهای ارزی بلوکه‌شده» انجام دهد که به دلیل تحریم‌ها امکان ورود آن به کشور وجود ندارد. درنتیجه سمت دارایی‌های ترازنامۀ بانک مرکزی عملاً درآمد ارزی وجود ندارد و صرفاً سمت بدهی‌های ترازنامۀ بانک مرکزی، معادل ریالی درآمدهای ارزی بلوکه‌شده را به‌عنوان پایۀ پولی افزایش داده و پول پرقدرت خلق می‌کند. در این حالت بانک مرکزی خلق پول را انجام داده است؛ اما عملاً معادل ارزی آن را در سمت دارایی‌های خود حاضر نمی‌بیند. درنتیجه فرصت و ظرفیت خلق پول بانکی چندبرابر نسبت به حجم پایۀ پولی اضافه‌شده (حدود ۷ برابر) مهیا می‌شود.
تفاوت این دو حالت در آن است که وقتی دولت درآمدهای ارزی دردسترس خود را برای تبدیل به ریال به بانک مرکزی تحویل می‌دهد، بانک مرکزی با تزریق ذخایر ارزی، بازار ارز را کنترل می‌کند و به‌نحوی می‌تواند در کنترل تورم نیز مؤثر باشد؛ اما در حالتی که دولت منابع بلوکه‌شدۀ خود را به ریال‌های خلق‌شده تبدیل می‌کند، بانک مرکزی به دلیل اینکه حداقل در آن دوره و تا زمان آزادسازی منابع ارزی بلوکه‌شده در اثر تحریم‌ها این ابزار کنترلی را ندارد، ممکن است نتواند به‌درستی تورم را کنترل کند.
- اگر دولت، بخشی از درآمدهای ارزی را به بانک مرکزی تحویل دهد، اما معادل ریالی آن را طلب نکند، این درآمدها به‌عنوان ذخایر ارزی کشور نزد بانک مرکزی می‌تواند ابزاری باشد برای مدیریت بازار ارز و تأمین عرضۀ ارز در بازار. درصورتی‌که تزریق این ذخایر به بازار با ایجاد مازاد عرضۀ ارز، نرخ آن را غیرطبیعی کاهش دهد، با درنظرگرفتن اینکه با تزریق درآمدهای ارزی دولت به بازار ارز و نیز دریافت تبدیل‌شدۀ آن به ریال توسط مردم در نقدینگی افزایشی به وجود آمده و درواقع امکان تقاضای آن‌ها در بازار کالا و خدمات افزایش یافته است، اولاً سطح عمومی قیمت‌ها و تورم افزایش می‌یابد و ثانیاً به دلیل کاهش نرخ ارز، واردات کالا و خدمات نسبت‌به معادل داخلی آن به‌صرفه می‌شود؛ لذا دولت برای سرکوب تورم و افزایش سطح عمومی قیمت‌های کالا و خدمات، اقدام به واردات کالاهای تجارت‌پذیر می‌کند. در این حالت کالاهای وارداتی با قیمت کمتری دردسترس مردم قرار می‌گیرد و صنایع داخلی به دلیل ناتوانی رقابت با کالاهای وارداتی ارزان‌تر، به مشکل جدی برخورده و حتی به ورشکستگی دچار می‌شوند. علاوه‌براین سرکوبی در قیمت کالاها و خدمات از طریق واردات موجب می‌شود که تقاضای ایجادشده در اثر افزایش نقدینگی، به بازار کالاهای تجارت‌ناپذیر نظیر مسکن و زمین منتقل شده و در آن بازارها تورم ایجاد شود. این پدیده که از یک‌سو موجب آسیب به صنعت داخلی شده و از سوی دیگر تورم را در کالاهای تجارت‌ناپذیر ایجاد می‌کند، بیماری هلندی نامیده می‌شود.
خلاصه آنکه الزام بانک مرکزی به تبدیل ارز دریافتی به ریال بر‌اساس تکالیف قوانین بودجۀ سالانه، بدون توجه به اینکه آیا این مبالغ ارزی در بازار به فروش رسیده است یا خیر، به نوسانات حجم ذخایر ارزی بانک مرکزی و به‌تبع آن، نوسانات پایۀ پولی و حجم پول منجر می‌شود. درصورتی‌که بانک مرکزی تمایلی به افزایش پایۀ پولی نداشته باشد، باید کل درآمدهای ارزی دولت (سهم بودجۀ دولت) را در بازار بفروشد که این امر ممکن است به کاهش نرخ ارز حقیقی منجر شود. از سوی دیگر اگر بانک مرکزی برای حفظ رقابت‌پذیری تولیدات داخلی، بازار ارز را به‌گونه‌ای مدیریت کند که نرخ ارز با شیب ملایمی متناسب با تورم افزایش یابد، این خطر وجود خواهد داشت که کل درآمدهای ارزی دولت در بازار به فروش نرسد و پایۀ پولی و به‌تبع آن تورم افزایش یابد. [1]
تجربیات موفق در استفاده از درآمدهای حاصل از نفت و گاز
متاسفانه اقتصاد ایران در طی سالیان متمادی با سیاست‌های ناصحیح، به تمام عوارض منفی استفاده از درآمدهای نفتی دچار شده و از جملۀ اقتصادهایی محسوب می‌شود که پدیدۀ نفرین منابع را در خود می‌بیند. صرف‌نظر از مطالبی که گفته شد، به‌طور کلی کشورهای دارندۀ منابع نفت و گاز با روش‌های مختلفی از درآمدهای حاصل از آن استفاده می‌کنند. برخی از این روش‌ها عوارض منفی داشته که قبل از این بیان شد. اما برخی روش‌ها یا عوارض کمتری دارند یا عارضۀ منفی برای اقتصاد ایجاد نکرده و به‌اصطلاح، کشور را دچار نفرین منابع نمی‌کنند. در ادامه به این روش‌ها اشاره می‌شود [2]:
- مصرف‌کردن
ـ تبدیل ارز خارجی به پول ملی و اختصاص آن به برنامه‌های جاری دولت
– تبدیل ارز خارجی به پول ملی و اختصاص آن به برنامه‌های عمرانی دولت
ـ توزیع ارز خارجی بین شهروندان
ـ تبدیل ارز خارجی به پول ملی و توزیع آن بین شهروندان
- پس‌انداز‌کردن و سرمایه‌گذاری
ـ سرمایه‌گذاری مستقیم ارز خارجی در کشورهای دیگر
ـ سرمایه‌گذاری ارز خارجی در بازارهای مالی بین‌المللی
ـ تبدیل ارز خارجی به پول ملی و سرمایه‌گذاری آن در صندوق‌های ویژه
ـ سرمایه‌گذاری ارز خارجی در صندوق‌های ویژه
تجربۀ کشورهای نفتی موفق از جمله نروژ نشان می‌دهد که این کشورها، هم می‌توانند از منابع نفت و گاز و درآمدهای حاصل از آن بهره‌مند شوند و هم از عوارض منفی اقتصادی این درآمدها در امان بمانند. «دولت نروژ برای مدیریت درآمدهای نفتی، جلوگیری از انتقال شوک‌های نفتی به اقتصاد و تأمین رفاه نسل‌های آتی، در سال ۱۹۹۰ صندوق نفتی را تأسیس کرده است. بررسی‌های تأسیس این صندوق از سال ۱۹۷۴ آغاز شده و در سال ۱۹۸۳ با تصویب قانون صندوق، پایان یافت. طبق این قانون، دولت موظّف بود درآمدهای حاصل از بهره‌برداری از منابع نفتی خود را در صندوق یادشده ذخیره کرده و تنها از سود این ذخیره و نه خودِ درآمد نفت، در مواقع لزوم استفاده کند. سیاست این صندوق برای سرمایه‌گذاری منابع خود تا سال ۱۹۹۷ مشابه سیاست بانک مرکزی نروژ دربارۀ ذخایر ارزی بود؛ به این معنی که دولت، منابع صندوق را تنها در اوراق قرضه با درآمد ثابت سرمایه‌گذاری می‌کرد. اما پس از آن وزارت اقتصاد تصمیم گرفت مقداری از منابع صندوق را در سهام سرمایه‌گذاری کند. در سال ۲۰۰۶ نام این صندوق به صندوق بازنشستگی دولت نروژ (GPF) تغییر یافت. این صندوق یکی از بزرگ‌ترین مؤسّسات سرمایه‌گذاری در بازارهای مالی جهان محسوب می‌شود که از دو صندوق مجزا با عناوین GPF-Global یا GPFG و GPF-Norway تشکیل شده است. منابع GPFG فقط شامل درآمدهای نفتی دولت نروژ است و به‌عنوان صندوق ثبات‌ساز و پس‌انداز فعالیت می‌کند. از نکات شایان توجه دربارۀ صندوق بازنشستگی دولت نروژ یکی مدیریت موفق آن است که توانسته از نظر دارایی و میزان شفافیت طی سال‌های فعالیت این صندوق، جایگاه آن را به تراز اول دنیا ارتقا دهد و دیگر اینکه صندوق نروژ از نظر دارایی و مناطق جغرافیایی سرمایه‌گذاری، بسیار متنوع‌سازی شده و تنها در خارج از کشور سرمایه‌گذاری می‌کند. درواقع گسترۀ سرمایه‌گذاری آن تمام مناطق جهان را دربرگرفته و درآمدهای نفتی به‌صورت سود سرمایه‌گذاری‌های خارجی به اقتصاد این کشور وارد می‌شود». [3]
عوامل ناکامی صندوق توسعۀ ملی در ایران
در ایران نیز سعی شد در ابتدا با استفاده از سازوکار «حساب ذخیرۀ ارزی» و در ادامه با ایجاد تحول در آن و بهره‌گیری از «صندوق توسعۀ ملی» بهره‌برداری از درآمدهای ارزی حاصل از فروش نفت و گاز بهبود یابد و به‌مرور از عوارض منفی آن در اقتصاد کشور کاسته شود. البته به دلیل برخی اشکالات، این هدف تاکنون محقق نشده است. اشکالاتی مانند[4]:
- «نقض قواعد مالی: بر‌اساس آماری که صندوق توسعۀ ملی اعلام کرده است، از ابتدای تأسیس تا پایان سال ۱۳۹۷، بالغ بر ۴۱درصد از تسهیلات ارزی مسدود‌شده، ۹۳درصد از سپرده‌گذاری‌های ارزی مسدود‌شده و ۴۵درصد از تسهیلات و سپرده‌گذاری‌های ریالی مسدود‌شدۀ صندوق توسعۀ ملی، در راستای برنامه‌هایی خارج از روال اساس‌نامۀ صندوق توسعۀ ملی هزینه شده است. این فرایند، بیانگر نقض قواعد مالی حاکم بر مدیریت درآمدهای نفتی است.
- استقلال‌نداشتن صندوق توسعۀ ملی: مجوز برداشت ریالی از منابع صندوق که در قوانین بودجۀ سنواتی داده می‌شود، مسبب اصلی کاهش منابع صندوق بدون دستیابی به بازده مناسب است؛ بنابراین تعیین رابطۀ مناسب دولت با صندوق و استقلال صندوق توسعۀ ملی مسئلۀ مهمی است که برای خروج از این اوضاع و حرکت به‌سمت صندوقی مستقل، شفاف و مصون گامی اساسی است.
- فقدان شفافیت: صندوق‌های نفتی به‌واسطۀ ماهیت خود به بودجه گره خورده‌اند؛ بنابراین درصورت نبودن قاعدۀ مالی مشخص، شفافیت درآمدهای نفتی نیز تأثیر می‌گیرد.
- وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی: در اوضاع فعلی که دولت به دلیل تحریم‌های بین‌المللی نمی‌تواند به بازارهای مالی بین‌المللی در حالت اضطرار و نیاز به استقراض، دسترسی یابد، باید برای ثبات بخشیدن به بودجه و استقلال آن از درآمدهای نفتی، سازوکارهایی اندیشیده شود که مصونیت صندوق توسعۀ ملی را تضمین کند.
- بی‌توجهی به کیفیت سرمایه‌گذاری با استفاده از منابع صندوق: آنچه پس از کسب اطمینان از استقلال و مصونیت صندوق، اهمیت به‌سزایی دارد، اولویت‌بندی سرمایه‌گذاری‌های هدف است. محدودیت منابع صندوق و اهمیت تبدیل آن به سرمایه‌گذاری‌های مولد که به‌نحوی تأمین‌کنندۀ منافع نسل‌های آتی است، لزوم توجه به این مسئله را دوچندان می‌سازد».
نتیجه‌گیری
کشور ایران بزرگ‌ترین دارندۀ مجموع منابع نفت و گاز جهان محسوب می‌شود. وابستگی بودجه و اقتصاد کشور به درآمدهای حاصل از فروش منابع نفت و گاز در طی دهه‌های اخیر همواره اقتصاد کشور را با تورمی مزمن و دائمی مواجه ساخته است؛ تورمی که در فرایند تبدیل ارز حاصل از فروش منابع نفت و گاز و بیماری هلندی به وجود می‌آید. ایجاد صندوق‌های ثروت ملی و تجمیع درآمدهای حاصل از منابع نفت و گاز ایده‌ای است که درصورت وجود بسترهای لازم، می‌تواند کشورهای دارندۀ این منابع را هم از منافع این نعمت خدادادی بهره‌مند سازد و هم اقتصاد آن کشور را در مقابل عوارض منفی نظیر تورم و آسیب‌دیدن صنایع داخلی مصون نماید. ایجاد صندوق توسعۀ ملی در ایران برای دستیابی به شیوه‌ای بهینه و کارآمد جهت استفاده از درآمدهای حاصل از منابع نفت و گاز شرطی لازم محسوب می‌شود؛ اما کافی نیست و بدین منظور لازم است با تأکید بر رعایت کامل قواعد مالی تعیین‌شده در اساس‌نامۀ صندوق توسعۀ ملی، حفظ استقلال این صندوق، ایجاد شفافیت در منابع و مصارف آن، کاهش وابستگی بودجۀ سالانۀ کشور به درآمدهای حاصل از منابع نفت و گاز و اولویت‌بندی صحیح و توجه به کیفیت سرمایه‌گذاری‌های هدفمند با استفاده از منابع صندوق توسعۀ ملی می‌تواند بسترهای تحقق این اهداف فراهم گردد.
منابع و مأخذ
[1] عزیزنژاد، صمد؛ شهبازی غیاثی، موسی؛ روحانی، سیدعلی و همکاران (۱۳۹۸)، آسیب‌شناسی نظام بانکی ایران، تهران، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی [2] پیله‌فروش، میثم (1393)، «منابع نفتی، بلا یا موهبت؟»، پایگاه اطلاع‌رسانی دفتر حفظ و نشر آثار حضرت آیت‌الله‌العظمی سیدعلی خامنه‌ایمدظله‌العالی، مؤسسۀ پژوهشی فرهنگی انقلاب اسلامی، قابل دستیابی در: khl.ink/f/28520 [3] دنیای اقتصاد (1398)، ۵ «نارسایی صندوق ثروت ایران»، روزنامۀ دنیای اقتصاد، شمارۀ 4765، شمارۀ خبر: ۳۵۹۹۶۳۲، قابل دستیابی در: donya-e-eqtesad.com/fa/tiny/news-3599632 [4] همان
