وجود تعارض منافع در هیات نظارت بر رفتار نمایندگان
تعارض منافع از چالش‌هایی است که در همه عرصه‌های کلان و خرد و حتی فردی وجود دارد. دنیایی که ما در آن زندگی می‌کنیم، سراسر ما را در تزاحماتی قرار می‌دهد که تصمیم‌گیری در آن سخت و دشوار است.
تعارض منافع در سطح خرد را می‌توان با تقویت تقوای درونی و فردی تا حد زیادی محقق کرد اما از سوی دیگر تعارض منافعی که در سطح کلان حاکمیتی رخ می‌دهد به این سادگی قابل حل نیست. این مفهوم بیشتر در رشته‌هایی همچون مدیریت دولتی مورد مطالعه قرار می‌گیرد و کارهای خوبی نیز در این عرصه به چاپ رسیده است. نکته حائز اهمیت این است که تعارض منافع در سطوح مختلف و حتی در ادارات مختلف با هم تفاوت دارند و طبیعتا نسخه‌ای که به عنوان راهکار برای تعارض منافع مثلا در شهرداری تهران پیشنهاد می‌شود با نسخه مشابه آن در وزارت صنعت، معدن و تجارت متفاوت باشد، هر چند در اصولی با هم اشتراک داشته باشند. لذا نمی‌توان راهکارهایی که برای کنترل تعارض منافع در سطحی ارائه شده است را برای مجلس شورای اسلامی و هیأت نظارت نیز به کار بست و نیازمند تحقیقات مجزایی در این عرصه هستیم.
تعارض منافع در هیأت در چند سطح رخ می‌دهد. اول تعارض میان منافع ملی و اهداف شخصی. در این حالت عضو هیأت نظارت با توجه به شناختی که نسبت به نماینده‌ای دارد و یا حتی از دوستان اوست، از رسیدگی جدی به پرونده او امتناع می‌کند. دوم تعارض میان منافع ملی و منافع سیاسی، جناحی. این تعارض به این معناست که جریان اکثریت مجلس، که با توجه به قانون طبیعتا به هیأت نظارت راه پیدا می‌کنند، از نظارت مصون شوند و نظارت صرفا بر روی جریان اقلیت و به قصد منافع سیاسی باشد و منافع ملی از نظر دور گردند. سوم تعارض میان منافع ملی و منافع حوزه انتخابیه. در این حالت نماینده برای تحقق شعارهایی که در ابتدای انتخابات و برای رأی‌آوردن داده است نسبت به دیگر اعضای مجلس و کمیسیون‌های دیگر احساس نیاز می‌کند. از این‌رو برای اینکه به اختلاف دامن نزند و به شعارهای خودش جامه عمل بپوشاند، سعی می‌کند در نظارت بر تخلف یک نماینده جانب مصلحت‌سنجی را به صورتی که عرض شد رعایت کند.
در هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان درون سیستمی‌بودن سبب شدت یافتن تعارض منافع در هر سه سطح می‌شود.
مسئله وجود تعارض منافع در هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان از مسائلی است که بسیاری از صاحب نظران در این عرصه به آن اشاره کرده‌اند و از آن به عنوان یکی از چالش‌های اصلی پیشروی عملکرد بهتر هیأت نظارت قلمداد کرده‌اند. تعارض منافع در مجلس صرفا به هیأت نظارت اختصاص ندارد و همه نمایندگان با آن دست به گریبانند. برخی از تحلیل‌گران در این باره در مجلس دهم چنین اظهار داشته‌اند:
اغللب نمایندگان مجلس دهم برای حل مشکلات حوزه انتخابیه و همچنین دستیابی به اهداف شخصی خود با دولتمردان و به ویژه وزرا لابی می‌کنند و این موضوع در زمان بررسی طرح سوال از وزرا و یا استیضاح آنان در خانه ملت به حدی مشهود است که نیاز به توضیح ندارد.
برخی برای حل تعارض منافع به دنبال حذف آن بودند؛ توضیح اینکه خواهان استفاده از افرادی خارج از چارچوب مجلس هستند.
نقد دیگر به اعضای هیات نظارت ناظر بر این مطلب است که چرا باید چینش اعضای این هیئت را منحصر به اعضای مجلس شورای اسلامی کرد؟ آیا نمی‌توان از میان حقوق‌دان‌ها، سیاستمداران و… افرادی را به اعتبار شخصیت حقیقی یا حقوقی آن‌ها در هیئت جای داد و در این راستا تا حدودی به سوی الگوی ترکیبی درون و برون پارلمان گام برداشت؟
به بیان دیگر در مقام ارائه راهکار این چنین بیان می‌کنند: می‌باست یک هیئت تجدیدتظر نیز در قانون پیش‌بینی شود که الزاما ضرورتی به داشتن ترکیب کاملا پارلمانی نداشته و متشکل از اعضای برون پارلمانی باشد. چرا که ممکن است هیئت نظارت دچار اشتباه شده یا در برخی مواقع تعارض منافع بین اعضای هیئت و نماینده متهم پیش بیاید و در رأی هیتت اثرگذار باشد.
برخی دیگر در مسئله تعارض منافع امر را به خوداظهاری نماینده واگذار کرده‌اند. به این شکل که نماینده پس از اظهار منافع خود در خصوص یک طرح یا لایحه یا در هیأت نظارت در خصوص یک رأی برای یک نماینده، خود فرد از اظهارنظر امتناع کند.
پس از اعلام منافع و تصریح نماینده به تعارض منافع، آنچه اهمیت دارد، اجتناب یا برکنارکردن نماینده از اقدام درباره موضوع مورد بحث است که دربرگیرنده مذاکره و رای دادن در مورد آن مسئله است. به همین دلیل برخی معتقدند اعلام اتفاقی منافع، به منع حضور نماینده در جلسات منجر می‌شود. در تمام پارلمان‌های دنیا، نمایندگان پس از اعلام منافع از حضور در جلسات پارلمان یا کمیسیون‌های آن منع نمی‌شوند. هرچند انتظار می‌رود خود نمایندگان در چنین وضعیت‌هایی از مشارکت در اقدامات پارلمان اجتناب کنند.
برخی این مشکل را نیز به ساختار فرهنگی اجتماعی ایران نسبت می‌دهند و معتقدند ساختار اجتماعی ایران هنوز از نوع قبیله‌ای یا به عبارتی پاتریمونیالی بوده و همین ویژگی در حوزه سیاسی هم رخنه کرده است. بنابراین نمایندگان مجلس در اعمال کارکردهای قانون‌گذاری و نظارتی خود به دلایل پیش گفته با منافع شخصی به ویژه گروه زیادی مواجه و تعارض منافع را موجب می‌شوند. برای جلوگیری از وقوع این گونه تعارض‌ها، روش اعلام اتفاقی بسیار حائز اهمیت است و نباید از آن چشم‌پوشی کرد. در صورت اعمال چنین روشی باید پس از اعلام منافع از حضور نمایندگان در اقدامات مجلس جلوگیری به عمل آید.
این راهکار خود مستلزم سازوکار دیگری است که به واسطه آن منافع نماینده یا عضو هیأت نظارت پیش از هر موضوع، طرح یا مسئله‌ای مشخص شود. این امر نیازمند ایجاد بسترهای نهادی و فرهنگی مناسب است که تاکنون صورت نپذیرفته است. این سازوکارهای اعلام منافع بیشتر در منافع مالی و غیرمالی شناخته شده است که در بحث‌های آتی به آن بازخواهیم گشت.
برخی دیگر نیز معتقدند یکی از مشکلات اصلی هیأت نظارت کنونی این است که در قانون نظارت بر رفتار نمایندگان جایی برای قانون تعارض منافع دیده نشده است.
در مجلس شورای اسلامی نیز طرح و لایحه مدیریت تعارض منافع همچنان در حال بررسی در کمیسیون است و به مرحله طرح در صحن مجلس نرسیده، اما نقایصی در آن قابل مشاهده است؛ از جمله آنکه رسیدگی را بر عهده هیأت رسیدگی به تخلفات اداری قرار داده و به نمایندگان مجلس که مشمول قانون خواهند بود، توجهی نداشته و نامی از هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان نبرده است. ایجاد سامانه جامع منافع و حمایت از گزارش‌دهندگان تخلفات که دارای حسن نیت هستند نیز از عواملی است که به شفافیت و کاهش فساد کمک خواهد کرد .
این پیشنهاد نیز علیرغم اینکه کارآمد است اما با توجه به اینکه در شرایط کنونی کشور و مجلس، آمادگی لازم برای پیاده سازی آن وجود ندارد، راهکاری موثر به نظر نمی‌رسد.
از سوی دیگر برخی از اعضای سابق هیأت نظارت علیرغم تأیید این نکته که درون‌سیستمی بودن منجر به کم‌رنگ‌شدن عملکرد هیأت می‌شود، اما معتقد است که نباید نظارت از بیرون وجود داشته باشد چون این هیأت بیشتر جنبه ارشادی دارد. ایشان در این‌باره معتقد است:
این نکته صحیح است که اگر هیأت کاملا درون سیستمی باشد شاید نتواند عملکرد درستی داشته باشد اما در مجلس بیشتر این موضوع مورد تأکید است که نماینده متوجه شود که نظارتی بر وی وجود دارد. این موضوع در مجلس بیشتر از آن سازوکار تشکیلاتی مهم است. هیأت نظارت باید بیشتر جنبه ارشادی و امربه‌معروف و نهی‌ازمنکری داشته باشد. نمایندگان مجلس قرار است عصاره ملت باشند. اما اینکه نظارت وجود داشته باشد قبول اما نباید به گونه‌ای باشد که کسی از بیرون سیستم به عنوان یک قاضی وارد این مجموعه شود.
قانون تعارض منافع در مجلس تصویب شد اما در نسبت میان این قانون و هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان، انتقاد زیادی وجود دارد از جمله انتقادات این است که از هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان که وظیفه نظارت بر عملکرد نمایندگان را دارد، سخنی به میان نیامده است:
… اما نقایصی در آن قابل مشاهده است؛ از جمله آنکه رسیدگی را بر عهده هیأت رسیدگی به تخلفات اداری قرار داده و به نمایندگان مجلس که مشمول قانون خواهند بود، توجهی نداشته و نامی از هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان نبرده است.
تنها بخشی از قانون که شاید بتوان گفت به موضوع تعارض ارتباط دارد و آن را درنظر گرفته است، ماده (7) قانون است. این ماده تصریح می‌کند «هرگاه موضوع رسیدگی هیأت، گزارش‌های واصله علیه یکی از اعضای هیأت مذکور باشد وی حق شرکت در جلسه مربوط را ندارد». یکی از روش‌های مدیریت تعارض منافع عدم حضور است که ابزار آخر است اما در دیگر کشورها که به روش‌های نوینی برای مدیریت تعارض منافع دست یافتند، اعلام منافع حاصله و توجه به آن‌ها نیز به‌کار گرفته می‌شود. مرحله آخر حذف فرد از جلسه تصمیم‌گیری است.
این ماده نشان می‌دهد که قانون‌گذار با ادبیات تعارض منافع آشنایی داشته است که به حق شرکت در جلسه را از عضوی که گزارش‌ها علیه اوست گرفته است اما اینکه به تعارض منافع بزرگ‌تری که در سطور بالا به آن اشاره شد، توجهی نداشته است جای بسی تعجب دارد!
به صورت کلی می‌توان گفت تعارض منافع در تمام ارکان نظام‌های اداری سیاسی و در تمام کشورهای جهان وجود دارد اما نکته حائز اهمیت این است که چگونه می‌توان این تعارض منافع را کنترل کرد تا به منافع ملی آسیب نرساند. در کشور ما ساختارهای حقوقی و اجتماعی از جمله این موارد هستند که سبب این امر شده‌اند.
منابع:
- بی‌نا، 7 دلیل ناکارآمدی مجلس دهم، تهران: سایت مشرق نیوز، 07/10/98.
- ولایی، علی، نقاط قوت و نقایص طرح «مدیریت تعارض منافع»، تهران: سایت خبرگزاری مهر، 09/04/99.
