مفاهیم و مصادیق تعدد و تراکم قوانین

لازمه آسیب‌شناسی عملکرد نهادها و مسئولین مرتبط با تنقیح پیشینی اتفاق نظر بر وجود آسیب است. آسیب­ها و چالش­ها از تفاوت بین وضعیت مطلوب و وضعیت موجود پدید می­آیند. با ارزیابی قوانین از طریق مؤلفه‌های تنقیحی می­توان عملکرد اشخاص و نهادهای تنقیحی را ارزش‌گذاری کرد. بدین منظور در قسمت ابتدایی مفهوم تعدد، تراکم و هم پوشانی توصیف می­گردد. سپس نمونه‌ای از مصادیق آن در حقوق اداری ایران مطرح خواهد شد.

 مفهوم تعدد، تراکم و هم‌پوشانی قوانین

با توجه به پیچیده شدن زندگی اجتماعی و تحولات گسترده اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و اقتصادی تصویب احکام جدید در مجالس قانون­گذاری امری کاملاً معقول است و از وظایف آن مجالس محسوب می­شود. بدین صورت مقنن متناسب با ضرورت و مصالح حالت­ها یا رفتارهای متنوعی را شناسایی می­کند و برای آن تصمیم‌گیری می­نماید؛ بنابراین تصویب مواد جدید یا اصلاح قوانین سابق الزاماً آسیب‌زا نیست و مذموم تلقی نمی­گردد؛ بنابراین صرفاً نمی­توان به دلیل افزایش حجم صفحات قوانین داوری منفی پیرامون آن کرد؛ چرا که ممکن است افزایش کمیت قوانین ناشی از گسترده شدن حوزه مداخلات دولت در روابط اجتماعی باشد و از دیدگاه برخی از رویکردها افزایش مداخلات دولت کاملاً مورد تائید است. هم‌چنین رویکرد مقنن به شیوه نگارش قانون می­تواند منجر به افزایش حجم صفحات قوانین شود. بدین صورت که برخی از اندیشمندان قائلند که قانون باید بگونه­ای نوشته شود که برای توده مردم قابل فهم باشد و معمولاً قانونی که ادبیات روان و غیرتخصصی داشته باشد، مفصل­تر و حجیم­تر است.

از سوی دیگر اگر افزایش کمیت قوانین معلول وضع قوانین بی‌کیفیت باشد؛ نظام حقوقی با چالش­های جدی رو به رو می­شود. این عدم کیفیت می­تواند ناظر به محتوا یا شیوه نگارش قانون باشد که در ذیل به تفصیل متناسب با موضوع در اقسامی اشاره خواهد شد:

1. تعدد قوانین متفرقه در یک زیر شاخه حقوقی: همانطور که بیان شد الزاماً تعدد مواد در یک عنوان قانونی نامطلوب نیست؛ اما تعدد عناوین قوانین آسیب شناخته می­شود. در واقع پسندیده است که تعداد قوانین در هر موضوع محدود باشد و از وضع قوانین متعدد به صورت ماده واحده و متفرقه پرهیز گردد؛ چرا که عناوین قوانین کارآمدی نظام حقوقی را به چالش می­کشد و باعث می­شود شهروندان و مجریان وظایف و حقوق خود به سهولت نیابند.
2. درج احکام یک موضوع در قوانین متعدد (هم‌پوشانی قوانین): درواقع این آسیب نتیجه تعدد قوانین متفرقه است. هنگامی که مقنن به جای درج احکام مرتبط با یکدیگر در یک قانون مادر، به صورت پراکنده اقدام به تصویب قوانین نمایند؛ در هنگام تصویب احکام جدید از وجود احکام سابق غافل می­گردد. بدین صورت برای یک موضوع واحد احکامی مشابه، تکراری یا متعارض وضع می­کند؛ به عبارت دیگر اگر قانون‌گذار در یکی از قوانین موضوعه حکمی را به تصویب رسانده و همین حکم با اندکی تغییر در قوانین موضوعه دیگری نیز وجود داشته باشد؛ هم‌پوشانی قوانین صورت می­گیرد. هم پوشانی قوانین نیز یکی دیگر از صوری است که باعث کاهش کیفیت قوانین می­گردد.
3. اصلاح یک قانون در کنار احکام غیرمرتبط: منطقاً باید مفاد یک قانون با یکدیگر هم خوانی داشته باشد و هم‌چنین عنوانی متناسب با این مفاد برای آن انتخاب گردد. بدین گونه می­توان به راحتی تشخیص داد که نظر قانون‌گذار را در چه قانونی یافت. این امر از بدیهیات قانون‌نویسی است. در غیر این صورت قانون به صندوقچه‌ای می‌ماند که در آن‌ها تعداد زیادی از احکام بدون هیچ نظم و ترتیب منطقی ریخته شده­اند.
4. تصویب قانون جدید و مشخص نکردن وضعیت قوانین سابق در آن موضوع: پس از تصويب قانون جديد مطابق با نيازهاي روز، بايد وضعيت قوانين سابق در خصوص موضوعات مندرج در قانون جديد به روشني توسط قانون‌گذار بيان و تصريح شود كه قوانين سابق چه وضعيتي خواهند داشت و کدام‌یک نسخ شده است؛ چراكه در غير اين صورت دو قانون با موضوع واحد وجود دارد كه اين امر موجب سردرگمي و ابهام در خصوص قانون لازم‌الاجرای فعلي می‌گردد و تفسیرهایی شخصی مطرح می­گردد.
5. وضع احکام غیرضروری: قانون باید متناسب با نیازهای اجتماعی وضع گردد. در واقع موتور اجرایی شدن قانون نیاز است. در صورتی که این اصل رعایت نشود و بیش از نیازهای جامعه تقنین صورت بگیرد؛ قانون به مانعی برای حرکت و پویایی جامعه تلقی می­گردد. معمولاً این چنین قوانین زمانی تصویب می­شوند که انگیزه­های سیاسی یا حزبی در صدور آن احکام دخیل باشند. در این صورت این احکام برای اجرا نیز با موانع بسیاری مواجه می­شوند و عملاً متروک می­گردند؛ بنابراین وضع احکام غیرضروری نیز موجب کاهش کیفیت قانون می­شود.

به صورت خلاصه می­توان از عوامل فوق با عبارت «تعدد، تراکم و هم‌پوشانی قوانین» نام برد. برای توصیف مسئله این پژوهش پس از درک مفهوم اصطلاح «تعدد، تراکم و هم‌پوشانی قوانین» باید به دنبال نمونه‌ای از مصادیق آن در حقوق اداری ایران بود.

یکی از مصادیق تعدد، تراکم و هم‌پوشانی در حقوق اداری قوانین

حقوق اداری در هر نظام حقوق از اهمیت بالایی برخوردار است؛ چرا که اهداف اساسی اجتماعی و فردی از این طریق محقق می­گردد؛ علیرغم این اهمیت کلیدی، قوانین حقوق اداری ایران به صورت پراکنده و غیرمنسجم به تصویب رسیده است. قطعاً این تعدد و هم‌پوشانی قوانین اداری از موانع توسعه متوازن و پایدار در کشور است. هم اکنون بیش از 100 قانون مرتبط با حقوق اداری در نظام تقنین ایران تصویب شده است. در این تعداد از قوانین که اکثراً معتبر هستند تمام صور تعدد و هم‌پوشانی قابل ‌مشاهده است. در اینجا نمونه­­ای از آن ذکر می­گردد:

تعداد قابل توجهی از عناوین قوانین با عبارت «قانون الزام دولت ….» شروع می­شود. این قوانین بیانگر آن هستند که نمایندگان مجلس در موضوعی خلأ قانونی احساس می­کنند؛ اما آن­ها نمی­توانند بدون هماهنگی گسترده با دستگاه­های اجرایی و دولت اقدام به نگارش پیش‌نویس قانون نمایند. دولت نیز با مذاکرات غیررسمی با نمایندگان مجلس همکاری نمی­کند؛ چرا که دولت عمدتاً به دلایل سیاسی مخالف کلیت موضوع یا شیوه­­ای خاص از نگارش قانون در آن زمینه است؛ در نتیجه نمایندگان مجلس با تصویب چنین قوانینی سعی می‌کنند که دولت را ملزم به ارائه پیش‌نویس نمایند. اکثر این‌گونه مصوبات نتیجه لازم را در پی ندارد و بیشتر برای نشان دادن اراده سیاسی نمایندگان مجلس و اقناع سیاسی جامعه است. مثال‌هایی از این قوانین در تمام شاخه­های حقوق از جمله حقوق اداری وجود دارد؛ مانند «قانون الزام دولت به اقدام قانونی به منظور ایجاد نظام هماهنگ و فراگیر پرداخت مستمری بازنشستگان» یا «قانون الزام دولت به اقدام قانونی جهت ایجاد نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت بر اساس بند (9) اصل سوم (3) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران». در واقع از آن رو که غالباً این قوانین منتج به نتیجه نمی­شوند و صرفاً آلودگی تقنینی تولید می­کنند، از جمله مصادیق تعدد و تراکم قلمداد می­گردند.