سعید زعیمی گیلوائی پژوهشگر حوزه حکمرانی در یادداشتی برای اندیشکده رهیافت نوشت:
مسئله حکمرانی در جهان امروز فقط این نیست که دولتها با مسائل بیشتری روبهرو شدهاند؛ مسئله مهمتر آن است که جنس بخش مهمی از مسائل عمومی تغییر کرده است. بسیاری از مسائل مهمی که آینده یک جامعه را میسازند دیگر درون مرز یک دستگاه، یک رشته علمی یا حتی یک دوره زمانی کوتاه قابل فهم نیستند. مسئله آب را نمیتوان فقط با دانش مهندسی آب فهمید، زیرا الگوی کشت، قیمت انرژی، اقتصاد روستا، مهاجرت، محیطزیست، مناسبات مرکز و پیرامون، بودجه عمومی و رفتار سیاسی ذینفعان در آن حضور دارند. مسئله جمعیت صرفاً مسئله نرخ باروری نیست، زیرا به مسکن، اشتغال، امنیت اقتصادی، سبک زندگی، نظام بازنشستگی، آموزش، مهاجرت و تصور نسل جوان از آینده گره خورده است. مسئله فناوری نیز دیگر تنها مسئله توسعه یک صنعت نیست؛ همزمان مسئله بهرهوری، امنیت، تنظیمگری، اشتغال، حریم خصوصی، فرهنگ و توزیع قدرت است. به همین دلیل، یکی از تحولات مهم در ادبیات سیاستگذاری و اداره عمومی، توجه به مسائلی بوده است که ریتل و وبر در مقاله کلاسیک خود آنها را wicked problems نامیدند: مسائلی که تعریف آنها مستقل از راهحلشان نیست، بازیگران درباره صورت مسئله و ارزشهای درگیر در آن توافق کامل ندارند، رابطه علت و معلول در آنها ساده و خطی نیست و مداخله در یک بخش میتواند در بخشهای دیگر پیامدهایی ایجاد کند که از ابتدا بهآسانی قابل پیشبینی نبودهاند. اینجا دیگر مسئله حکمران صرفاً انتخاب یک پاسخ فنی از میان چند پاسخ آماده نیست. او باید ابتدا بفهمد «با چه مسئلهای روبهروست»؛ باید بتواند یک پدیده را از منظر چند دستگاه نهادی ببیند، میان روایتهای متفاوت از مسئله داوری کند، محدودیتهای اجرایی را وارد محاسبه کند، صاحبان منافع و قدرت را بشناسد و در شرایطی تصمیم بگیرد که اطلاعات کامل نیست و بخشی از واقعیت تنها پس از مداخله آشکار خواهد شد. همین تغییر، نقطه آغاز بحث تربیت حکمران است. اگر محیط حکمرانی پیچیدهتر شده باشد اما مسیر ساختهشدن کسانی که در آن تصمیم میگیرند متناسب با آن تحول نکرده باشد، میان «پیچیدگی مسئولیت» و «ظرفیت صاحب مسئولیت» شکافی پدید میآید که میتوان آن را یکی از شکافهای بنیادین حکمرانی معاصر دانست. مسئله حکمران ناآماده دقیقاً درون همین شکاف شکل میگیرد.
ادبیات توسعه نیز، اگر مسیر تحول آن را در چند دهه اخیر دنبال کنیم، بهتدریج به همین نقطه نزدیک شده است. زمانی بخش مهمی از مسئله توسعه در کمبود سرمایه، زیرساخت، فناوری و دانش فنی جستوجو میشد؛ سپس توجه به نهادها، کیفیت دولت و ظرفیت اجرایی گسترش یافت. اما مفهوم «ظرفیت» زمانی معنای جدی پیدا میکند که از ساختارهای صوری عبور کنیم و بپرسیم یک دولت در عمل چه کارهایی را میتواند بهدرستی انجام دهد. اندروز، پریچت و وولکاک در ادبیات «ظرفیت دولت» نشان دادهاند که داشتن سازمان، قانون، برنامه، نمودار اداری و حتی صورت ظاهری نهادهای مدرن الزاماً به معنای برخورداری از قابلیت واقعی نیست. ممکن است سازمانی از نظر شکل شبیه یک دستگاه حرفهای باشد اما در حل مسئلهای که برای آن ایجاد شده ناتوان بماند؛ همان چیزی که آنان در قالب «تقلید همشکل» و «تله قابلیت» توضیح میدهند. اهمیت این بحث برای تربیت حکمران از آن جهت است که همان خطایی که در سطح سازمان رخ میدهد میتواند در سطح فرد نیز تکرار شود: مدرک، عنوان، سابقه اداری، حضور در جلسات عالی و حتی تسلط بر زبان رسمی سیاستگذاری لزوماً به معنای شکلگیری قابلیت حکمرانی نیست. پژوهشهای مربوط به policy capacity نیز این نکته را از زاویه دیگری نشان میدهند. وو، رامش و هاولت ظرفیت سیاستی را فقط توان تحلیل نمیدانند، بلکه میان قابلیتهای تحلیلی، عملیاتی و سیاسی در سطوح فردی، سازمانی و سیستمی تمایز میگذارند؛ زیرا سیاست موفق نه فقط به فهم علمی مسئله، بلکه به توان تبدیل تحلیل به اقدام و توان حرکت در محیطی نیاز دارد که در آن قدرت، منافع، مشروعیت و تعارض حضور دارند. بنابراین، حکمران در معنای دقیق کلمه نه «کارشناس ارشد» است و نه صرفاً «مدیر بزرگ». کارشناس ممکن است یک بُعد مسئله را عمیقتر از حکمران بفهمد و مدیر ممکن است یک سازمان را منظمتر اداره کند، اما صاحب مسئولیت عمومی در نقطهای قرار میگیرد که باید دانشهای پراکنده، محدودیتهای نهادی، ملاحظات سیاسی، ارزشهای عمومی و امکانهای اجرایی را در یک تصمیم جمع کند. هنر اصلی او داشتن پاسخ همه پرسشها نیست؛ داشتن ساختار ذهنی لازم برای تشخیص این است که مسئله از چه اجزایی ساخته شده، کدام اجزا را خود نمیفهمد، از چه کسانی باید کمک بگیرد، چه تعارضهایی پشت گزارشهای کارشناسی پنهان است و چه تصمیمی با وجود باقیماندن عدم قطعیت قابل دفاع است.
از همینجا میتوان تفاوت میان «دانش حکمرانی» و «قضاوت حکمرانی» را روشنتر دید. مسائل سادهتر را میتوان با افزایش اطلاعات، استانداردسازی فرایند و تخصص بیشتر بهتر اداره کرد؛ اما هرچه مسئله پیچیدهتر میشود، قضاوت اهمیت بیشتری پیدا میکند. قضاوت حکمرانی توان دیدن روابطی است که در نمودار سازمانی دیده نمیشوند: اینکه تصمیم اقتصادی چه اثر اجتماعی ایجاد میکند، مداخله امنیتی چه پیامد نهادی دارد، اصلاح اداری چگونه با انگیزه کارکنان برخورد میکند، یک قاعده حقوقی در میدان اجرا چگونه تغییر معنا میدهد و تصمیمی که روی کاغذ عقلانی است در برخورد با شبکه واقعی قدرت و منافع چگونه ممکن است به نتیجهای دیگر برسد. چنین قضاوتی را نمیتوان فقط با افزودن چند درس به یک برنامه آموزشی ایجاد کرد، زیرا بخش مهمی از آن محصول مواجهه هدایتشده با واقعیت است. ادبیات ساخت ظرفیت دولت نیز به همین دلیل از راهحلهای ازپیشبستهبندیشده فاصله گرفته و بر حل مسئله، تجربه، تکرار، بازخورد و یادگیری حین عمل تأکید کرده است. در رویکرد Problem-Driven Iterative Adaptation، نقطه آغاز یک «راهحل برتر» نیست، بلکه مسئلهای واقعی و محلی است که باید شکافته شود؛ سپس امکان اقدام در فضای موجود ایجاد شود، مداخلههای کوچکتر آزموده شوند، از بازخورد آنها یادگیری صورت گیرد و دامنه کنش بهتدریج گسترش پیدا کند. اگر این منطق درباره ساخت قابلیت سازمانی صادق باشد، درباره ساخت قابلیت حکمران اهمیت مضاعف پیدا میکند. حکمران را نیز نمیتوان فقط با انتقال مجموعهای از پاسخها تربیت کرد؛ باید او را در معرض مسئله قرار داد، قدرت مسئلهشناسی او را پرورش داد، توان شنیدن روایتهای متعارض را در او ساخت، امکان خطای کنترلشده و دریافت بازخورد را فراهم کرد و بهتدریج ظرفیت تحمل بار مسئولیت را افزایش داد. اندروز و همکاران در سطح سازمان از خطر premature load bearing، یعنی تحمیل زودهنگام باری فراتر از ظرفیت موجود، سخن میگویند. همین تعبیر برای مسیر حکمران نیز روشنگر است: سپردن یک مسئولیت پیچیده به فردی که هنوز ظرفیت لازم برای حمل آن را در موقعیتهای کوچکتر نساخته و آزموده نکرده است، نوعی «بارگذاری زودرس» در سطح انسانی نظام حکمرانی است. در چنین وضعیتی مقام از قابلیت جلو میزند؛ اختیار پیش از آمادگی میآید و مسئولیت عمومی به محیط یادگیری فرد تبدیل میشود، در حالی که هزینه این یادگیری را سازمان، منابع عمومی و جامعه میپردازند.
این مسئله در نسبت با «پیشرفت» معنای عمیقتری پیدا میکند. پیشرفت را نمیتوان صرفاً برخورداری از فهرستی از داراییها دانست: سرمایه بیشتر، فناوری پیشرفتهتر، دانشگاه بهتر، قوانین کاملتر یا دستگاه اداری گستردهتر. اینها همه اهمیت دارند، اما پیشرفت در سطح حکمرانی هنگامی رخ میدهد که یک جامعه بتواند منابع مادی، دانش، سازمان و اراده جمعی خود را برای حل مسائل عمومی بسیج کند و از تجربه حل مسائل، ظرفیت بیشتری برای مواجهه با مسائل بعدی بسازد. از این منظر، توسعه فقط انباشت سرمایه نیست؛ انباشت «قابلیت حل مسئله جمعی» نیز هست. دولتی که هر بار با ظهور یک مسئله پیچیده به تشکیل ستاد جدید، تدوین سند جدید یا جابهجایی مدیران متوسل میشود اما از تجربه قبلی قابلیت پایدار نمیسازد، ممکن است از حیث سازمانی بزرگ باشد ولی از حیث حکمرانی یادگیرنده نباشد. برعکس، نظام حکمرانی زمانی توسعهای میشود که بتواند مسئله را به دانش، دانش را به تصمیم، تصمیم را به عمل و عمل را دوباره به یادگیری تبدیل کند. در این چرخه، حکمران نقش یک «دانای کل» را ندارد؛ او بیشتر معمار فرایند حل مسئله است. باید بتواند مسئله را درست صورتبندی کند، دانشهای پراکنده را گرد آورد، میان دستگاههایی که هرکدام فقط بخشی از واقعیت را میبینند ارتباط برقرار کند، میان مصالح متعارض اولویت بگذارد، ائتلاف لازم برای اقدام را بسازد، ظرفیت اجرایی موجود را واقعبینانه تشخیص دهد و هنگامی که شواهد جدید نشان میدهند فرض اولیه خطا بوده است، بدون فروپاشی اقتدار تصمیم خود را اصلاح کند. این همان جایی است که قابلیت تحلیلی، قابلیت عملیاتی و قابلیت سیاسی به یکدیگر میرسند. حکمرانیِ مسائل سخت، بیش از آنکه به «مدیر همهچیزدان» نیاز داشته باشد، به صاحب مسئولیتی نیاز دارد که نسبت میان اجزای مسئله را بفهمد. چنین فردی لازم نیست متخصص آب، انرژی، مالیه عمومی، جامعهشناسی، حقوق و سیاست بهطور همزمان باشد؛ اما باید آنقدر از منطق این حوزهها و از سازوکار دولت فهم داشته باشد که بداند یک تصمیم در کدام زنجیره نهادی حرکت خواهد کرد، در هر مرحله با چه انگیزههایی برخورد خواهد کرد، چه کسی توان متوقفکردن آن را دارد، چه اطلاعاتی ممکن است در مسیر تحریف شود و کدام پیامدهای ناخواسته باید از ابتدا زیر نظر گرفته شوند.
در سنت اسلامی حکمرانی نیز مسئله اهلیت برای حمل قدرت را نمیتوان به فضیلت اخلاقی یا دانش فنی بهتنهایی تقلیل داد. یکی از صورتبندیهای مهم قرآنی برای سپردن مسئولیت، جمع میان «قوت» و «امانت» است: «إِنَّ خَیْرَ مَنِ اسْتَأْجَرْتَ الْقَوِیُّ الْأَمِینُ». در داستان یوسف نیز آمادگی برای تصدی مسئولیت عمومی با ترکیب «حفیظ» و «علیم» بیان میشود. این ترکیبها از منظر بحث حاضر مهماند، زیرا مسئولیت عمومی را نیازمند دو دسته صلاحیت میبینند: صاحب قدرت باید هم نسبت درستی با قدرت داشته باشد و هم توان حمل آن را. امانت بدون کفایت، مسئله حکمرانی را حل نمیکند؛ همانگونه که کفایت بدون امانت میتواند ظرفیت اداره را به ابزاری برای تصرف منافع عمومی تبدیل کند. در عهد مالک اشتر این تصور چندبعدی از حکمرانی روشنتر میشود. مأموریت والی در آغاز عهد در یک وظیفه اداری خلاصه نشده است؛ اخذ خراج، جهاد با دشمن، اصلاح مردم و آبادانی سرزمین در کنار یکدیگر قرار گرفتهاند. همین کنار هم قرار گرفتن نشان میدهد که اداره جامعه در منطق حکمرانی اسلامی، مواجهه همزمان با حوزههای اقتصادی، امنیتی، اجتماعی و عمرانی است. از سوی دیگر، تأکید مکرر بر شناخت طبقات جامعه، انتخاب کارگزاران، مراقبت از گزارشها، شنیدن سخن مردم، پرهیز از خودپسندی و مشورت، نشان میدهد که مسئله فقط «صالح بودن» حاکم نیست؛ کیفیت ادراک او از جامعه و سازوکار قدرت نیز بخشی از مسئولیت اوست. در اینجا میتوان «شورا» را نیز نه صرفاً یک توصیه اخلاقی، بلکه پاسخی معرفتی به محدودیت حکمران دانست. هیچ صاحب قدرتی همه واقعیت را نمیبیند. قدرت، علاوه بر امکان عمل، امکان محصورشدن در اطلاعات گزینششده را نیز ایجاد میکند. هرچه فرد در سلسلهمراتب بالاتر میرود، احتمال اینکه واقعیت پس از عبور از چند لایه سازمانی و سیاسی به او برسد بیشتر میشود. بنابراین حکمران رشید فقط کسی نیست که «تصمیم خوب» میگیرد؛ کسی است که برای خود سازوکاری ایجاد میکند تا بتواند واقعیت را، بهویژه واقعیت ناخوشایند و خبر بد را، بشنود. در چنین برداشتی، تربیت حکمران اسلامی نیز نمیتواند صرفاً آموزش مجموعهای از گزارههای ارزشی باشد؛ باید همزمان قدرت تشخیص، ظرفیت مشورت، تحمل نقد، شناخت انسان و نهاد، مراقبت از نفس در موقعیت قدرت و توان سنجیدن عواقب تصمیم را در صاحب مسئولیت پرورش دهد.
در نهایت، مسئله جهان پیچیده و حکمران ناآماده ما را به یک جابهجایی مهم در صورت سؤال توسعه میرساند. معمولاً وقتی سیاستی شکست میخورد، به دنبال نقص برنامه، کمبود بودجه، ضعف هماهنگی، مقاومت دستگاهها یا خطای اجرا میگردیم؛ همه این عوامل واقعیاند، اما پیش از آنها پرسشی وجود دارد که کمتر بهصورت مستقل مطرح میشود: فردی که باید این منظومه را راهبری کند چگونه برای چنین کاری آماده شده است؟ چگونه آموخته است مسئلهای را که چند علت و چند صاحب دارد تجزیه کند؟ کجا تجربه کرده است که یک تصمیم از ستاد تا میدان چگونه تغییر شکل میدهد؟ چگونه توان خود را برای جمعکردن اقتصاد، سیاست، حقوق، جامعه و سازمان در یک داوری واحد آزموده است؟ آیا پیش از دریافت اختیار بزرگ، مسئولیتهای کوچکتر اما واقعی داشته است؟ آیا شکست کرده، بازخورد گرفته و فرصت اصلاح داشته است؟ آیا کسی کیفیت قضاوت او را سنجیده است یا تنها خروجیهای ظاهری، وفاداری سازمانی و موفقیتهای کوتاهمدت او دیده شدهاند؟ این پرسشها هنوز به معنای ارائه یک الگوی مشخص برای تربیت حکمران نیستند؛ آن بحث باید در مراحل بعدی گشوده شود. در این مرحله فقط باید صورت مسئله را روشن کرد: هرچه مسائل عمومی پیچیدهتر، میانبخشیتر و آکندهتر از عدم قطعیت میشوند، فاصله میان «داشتن مقام» و «داشتن ظرفیت حمل مقام» پرهزینهتر میشود. مسئله توسعه در نهایت فقط این نیست که یک کشور چه برنامهای دارد؛ این نیز هست که چه کسانی در لحظات دشوار باید میان گزینهها داوری کنند، تعارضها را بفهمند، نهادها را به حرکت درآورند و مسئولیت پیامد تصمیم را بپذیرند. اگر پیشرفت، در یکی از بنیادیترین معانی خود، افزایش توان یک جامعه برای حل مسائل دشوار خویش باشد، تربیت کسانی که باید این فرایند حل مسئله را در سطح عمومی راهبری کنند دیگر مسئلهای فرعی در آموزش مدیران نیست. پیچیدهتر شدن جهان، آستانه لازم برای حکمرانی را بالا برده است؛ و درست از همینجا پرسش تربیت حکمران آغاز میشود: پیش از آنکه اختیار حل مسائل سخت را به کسی بسپاریم، او کجا و چگونه ظرفیت فهم و حمل این پیچیدگی را به دست آورده است؟
منابع مبنای یادداشت
Rittel, Horst W. J. & Melvin M. Webber (1973), “Dilemmas in a General Theory of Planning,” Policy Sciences, 4(2), 155–169.
Andrews, Matt, Lant Pritchett & Michael Woolcock (2017), Building State Capability: Evidence, Analysis, Action, Oxford University Press.
Andrews, Matt, Lant Pritchett & Michael Woolcock (2012/2013), “Escaping Capability Trapsthrough Problem Driven Iterative Adaptation (PDIA),” World Development, 51, 234–244.
Wu, Xun, M. Ramesh & Michael Howlett (2015), “Policy Capacity: A Conceptual Framework for Understanding Policy Competences and Capabilities,” Policy and Society, 34(3–4), 165–171.
Howlett, Michael & M. Ramesh (2016), “Achilles’ Heels of Governance: Critical Capacity Deficits and Their Role in Governance Failures,” Regulation & Governance, 10(4), 301–313.
Wu, Xun, Michael Howlett & M. Ramesh, eds. (2018), Policy Capacity and Governance: Assessing Governmental Competences and Capabilities in Theory and Practice, Palgrave Macmillan.
قرآن کریم، سوره قصص، آیه ۲۶؛ سوره یوسف، آیه ۵۵؛ سوره نساء، آیه ۵۸؛ سوره شوری، آیه ۳۸.
نهجالبلاغه، نامه ۵۳، عهد امیرالمؤمنین علی(ع) به مالک اشتر.
