برنامه‌های دوگانه؛ چالش سیاست‌گذاری جمعیت در ایران

اندیشکده رهیافت؛ موضوع جمعیت و تحولات آن ارتباط چشمگیری با سایر حوزه‌ها و موضوعات دارد و کاهش یا افزایش باروری به عنوان یکی از شاخص‌های جمعیت می‌تواند تاثیرات قابل توجهی در حوزه‌های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی برجای بگذارد. این موضوع در کنار تحولات شتابان جمعیتی در سده های اخیر در جهان، موجب توجه جدی سیاست‌گذاران به این موضوع شده است. کشور ایران نیز از این موضوع مستثی نبوده و از اوایل دهه 1340 روند کاهشی جمعیت ایران آغاز شده و به جز برهه کوتاهی در ابتدای انقلاب، همین روند را حفظ کرده  و سیاست‎های عمومی نیز مقوم آن بوده است. لکن رسیدن آمارهای باروری به کمتر از حد جایگزینی در اواخر دهه هشتاد و اوایل دهه نود موجب تردیدهایی در زمینه این سیاست‌ها شد و گفت‌وگوهای جدیدی در زمینه تحولات جمعیتی در کانون های کارشناسی و مدیریتی کشور شکل گرفت. با اشاره مقام معظم رهبری در همین سال‌ها به لزوم بازنگری در سیاست‌های جمعیتی و ضرورت برنامه‌ریزی برای رشد جمعیت، سیاست‌های کلی نظام در این زمینه دچار تغییر شد و تلاش برای افزایش جمعیت در دستور کار قرار گرفت.

با این وجود و پس از گذشت یک دهه از تغییر سیاست‌های کلی در حوزه جمعیت هنوز مشکلات و ضعف‌های مهم و بعضاً ابتدایی در این زمینه وجود داشته و روند کاهش جمعیت نیز سرعت بیشتری به خود گرفته است. به شکلی که بر اساس آمار سازمان ثبت احوال، تعداد متولدین در سال 1399 در مقایسه با 1395 25 درصد کاهش یافته است. میزان باروری نیز در سال گذشته در 9 استان زیر 1.5 درصد بوده و در 18 استان بین 1.5 تا 1.9 قرار داشته است.[1] یکی از مسائل اساسی که موجب عدم پیشرفت جدی در این زمینه شده، ضعف و عدم هماهنگی لازم در حوزه سیاست‌گذاری بوده است. بررسی نگرش‌ها و روش‌ها در رویارویی مسئولین مربوطه نشان می‌دهد قاعده‌مندی  در اصلاح وضعیت پیشین وجود ندارد و نهادهای مسئول هنوز به تصویری روشن از تحولات جمعیتی و علت‌ها و پیامدهای آن دست نیافته‌اند و به شکلی روشمند با آن روبه‌رو نشده‌اند.[2] حال در ادامه تنها به برخی از جنبه‌های این موضوع اشاره می‌کنیم.

عدم نگرش کل‌گرایانه به حوزه جمعیت

یکی از مشکلات اولیه‌ای که به چشم می‌خورد عدم میان‌رشته ای و برآیندی دیدن حوزه جمعیت از سوی سیاست‌گذاران است. مسئله‌ای که باعث شده نظرات و پژوهش‌های بسیاری در حوزه‌های فرهنگی و اجتماعی در هنگام برنامه ریزی نادیده گرفته شود. نتیجه آن که این نهادها در کنار ارائه طرح‌هایی برای تغییر وضعیت جمعیت که بیشتر در حوزه اقتصاد است، هم زمان برنامه و سیاست‌‌هایی را در حوزه‌های دیگر پیش می‌گیرند که خود از عوامل اصلی کاهش جمعیت است.

تحولات جمعیتی تابع حوزه‌های مختلفی مانند فرهنگ و اقتصاد به صورت توأمان است و حتی شاید بتوان عنوان داشت عوامل فرهنگی نقشی به مراتب بیشتر در این زمینه دارند. بنابراین نباید انتظار داشت ارائه طرح‌های محدود تشویقی آن هم در شرایطی که جامعه از ثبات اقتصادی برخوردار نیست، تاثیر خاصی بر جمعیت بگذارد. حتی این عامل در کشورهای توسعه‌یافته‌ای مانند آلمان که هم از جهت ثبات اقتصادی و هم طرح ‌های تشویقی در وضعیت به مراتب بهتری قرار دارد، تاثیر شگرفی نداشته است. با این وجود مشاهده می‌شود بیشتر برنامه و سیاست‌ها در این مسئله مانند سند «راهبردها و اقدامات ملی مربوط به جلوگیری از کاهش نرخ باروری» مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی و یا حتی طرح «جمعیت و تعالی خانواده» _هرچند توجه بیشتر به موضوعات فرهنگی داشته_ متمرکز بر مسائل اقتصادی است و به حوزه‌های دیگر مانند فرهنگ به شکل کلی و مبهم پرداخته‌اند.

عدم اجرایی شدن سیاست‌ها

یکی دیگر از مشکلات اساسی در این مسئله که البته اختصاص به این موضوع نداشته و در سایر حوزه‌ها نیز وجود دارد، ضعف و خلأ جدی در زمینه فرایند سیاستگذاری در ایران است که یکی از مهمترین پیامدهای آن عدم تدوین برنامه عملیاتی و اجرایی نشدن سیاست‌ها است. یعنی در واقع همین سیاست‌هایی که می‌تواند حداقل تاثیر محدودی در این زمینه بگذارد در بیشتر مواقع به مرحله اجرا نمی‌رسد. به عنوان نمونه برنامه ششم توسعه که می‌بایست مطابق با سیاست‌های کلی باشد، در حوزه زنان بر موضوع عدالت جنسیتی مبتنی بر اهداف سند توسعه پایدار سازمان ملل تمرکز داشته که خروجی بند5 آن سند، اجرای سیاست‌های کنترل جمعیت برای افزایش ظرفیت بانوان در زمینه برابری جنسیتی است و این نشان از تناقض جدی و آشکار برنامه‌های اجرایی با سیاست‌های کلی دارد. همچنین یکی از مهمترین مشکلات در این زمینه به مسئله تدوین بودجه برمی‌گردد. به عنوان مثال پس از گذشت چند سال بسیاری از بندهای سند شورای عالی انقلاب فرهنگی[3]  به دلیل داشتن بار مالی و البته عدم ضمانت قانونی، اجرا نشده است. این درحالی است که در سال 1392 با وجود تصویب این سند و همچنین تغییر رویکرد کلی نظام ، بودجه‌ای بالغ بر 133 میلیارد ریال به برنامه کنترل جمعیت اختصاص یافت. علاوه بر این در بودجه سال 1400 گرچه توجه بیشتری به موضوع جمعیت شده است اما نکات قابل تامل زیادی در آن وجود دارد. از جمله این که با وجود تصویب طرح «جمعیت و تعالی خانواده» هیچ ردیف بودجه‌ای برای تامین مالی این طرح در بودجه مشخص نشده است و به این معنی است که احتمال اجرای آن حداقل در سال 1400 کمی دور از تصور است. در تبصره 14 بند(5-25) نیز گرچه برای سیاست‌های جمعیتی بودجه‌ای در نظر گرفته شده اما قراردادن آن در کنار سایر موضوعات مانند واردات واکسن و عدم تدقیق سهم هریک از این موارد از بودجه 26هزار میلیاردی، منجربه مبهم شدن میزان حمایت از دولت در این زمینه شده است.[4] کاهش 40 درصدی اعتبار در زمینه فرانشیز زایمان طبیعی و درمان ناباروری از دیگر مواردی است که این سوال را در ذهن ایجاد می‌کند که با وجود درخواست و دغدغه رهبر انقلاب در این زمینه آیا مسئولین اجرایی اراده جدی برای تغییر این شرایط را دارند یا خیر؟

در مجموع به نظر می‌رسد باید سیاست‌گذاران و مدیران به این باور برسند که به دلیل تاثیر ویژه ارزش‌ها و مفاهیم مدرن در بحث جمعیت که هم گفتمان و هم ساختارهای جامعه را تحت تاثیر قرارداده است، تغییر وضعیت کنونی نیازمند اصلاح‌های ساختاری بنیادین و تحولات گفتمانی در بلند مدت است و تمرکز براجرای سیاست‌های تشویقی همراه با پافشاری بر اجرای الگوهای توسعه مدرن نمی‌تواند تاثیر چندانی در زمینه افزایش جمعیت در کشور بگذارد.

[1] .سایت سازمان ثبت احوال

[2] . تحولات جمعیتی ایران؛عوامل، پیامدها و راهبردها، مرکز تحقیقات زن و خانواده، 1392

[3] . مانند بسیاری از تبصره‌های بند 13 سند

[4] .بررسی لایحه بودجه 1400 کل کشور، مرکز پژوهش‌های مجلس