نقدی بر نظریه تفسیری شورای نگهبان در تحدید احیای حقوق عامه، توسط هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
یکی از مشکلاتی که دیوان عدالت اداری با آن مواجه است، صلاحیت نامتقارن هیئت عمومی آن است. از یک بعد از نظر شمول اسنادی و مقرراتی، اعتراض و دادخواهی در مقابل حیطه گسترده‌ای از مقررات و تصمیمات اداری در شمول صلاحیت هیئت عمومی است و از طرف دیگر صلاحیت هیئت عمومی در رسیدگی به دعاوی به طرفیت برخی نهادها یا تخصصا از صلاحیت هیئت عمومی دیوان خارج‌شده است و یا رویه متفاوتی نسبت به آن وجود دارد.
یکی از این نهادها را می‌توان «قوه قضائیه» دانست؛ در رابطه با قوه قضائیه از دو بعد باید به این مسئله توجه نمود و صلاحیت دیوان را در رابطه با تصمیمات قضائی قوه قضائیه و تصمیمات، آیین‌نامه‌ها و مقررات صادره از رئیس قوه قضائیه مورد بررسی قرارداد.
با توجه به تبصره ماده (12) قانون تشکیلات دیوان عدالت، به صراحت می‌توان بیان داشت که از نگاه مقنن، رسيدگي به تصميمات قضائي قوه قضائيه و صرفاً آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و تصمیمات رئیس قوه قضائیه از حیطه صلاحیت رسیدگی هیئت عمومی دیوان عدالت خارج شده است و دیوان امکان رسیدگی به این موارد را ندارد[i]؛ در رابطه با تصمیمات قضایی با توجه به جایگاه دیوان عالی کشور و تصریح اصل یکصد و شصت و یکم قانون اساسی به این امر، به نظر این تحدید صلاحیت به درستی صورت پذیرفته است؛ اما در رابطه با تحدید صلاحیتی دیوان نسبت به رئیس قوه قضائیه به نظر ریشه وضع این حکم در قانون 1392، نظریه تفسیری شورای نگهبان پیرامون اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی بوده است که در ادامه به بررسی آن خواهیم پرداخت.
در این راستا شورای نگهبان در تاریخ 28/8/1383 در پاسخ استفساریه 2/8/1383 ریاست قوه قضائیه در ارتباط با اصل (170) قانون اساسی، که بیان شده بود آیا محدوده اختیارات دیوان عدالت اداری در این اصل شامل تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های قوه مقننه، قوه قضائیه و یا سازمان‌های وابسته به آنها نیز می‌شود، یا مخصوص به تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت به معنای قوه مجریه است؟ اعلام کرد: «مقصود از تعبیر دولتی در اصل 170، قوه مجریه است» که این موضوع هم در دادنامه شماره 823 هیئت عمومی دیوان بدین نحو مورد اشاره قرار گرفت: «با رعایت نظریه شورای محترم نگهبان که در مقام تفسیر اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اعلام شده است، صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به اعتراض نسبت به آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌ها و سایر نظامات دولتی به قرینه عبارت قوه مجریه مندرج در اصل مذکور اختصاص دارد و تعمیم صلاحیت دیوان در رسیدگی به اعتراض نسبت به مصوبات قوه قضائیه و سازمان‌ها و مؤسسات وابسته به آن فاقد محمل قانونی است…»[ii].
درنتیجه به نظر می‌رسد با توجه به نظریه تفسیری شورای نگهبان و رأی صادره هیئت عمومی دیوان عدالت اداری اساساً رسیدگی به اعتراض نسبت به آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌ها و سایر نظامات سایر بخش‌های قوه قضائیه خارج از صلاحیت هیئت عمومی دیوان است؛ اما باید توجه داشت که قوه قضائيه در حيطه اموري (امور قضايي و يا قضايي ـ اداري) كه در اختيار خودش است، حق وضع آيين‌نامه‌ای را دارد كه مفاد آن براي همه؛ ازجمله ديگر نهادهاي دولتي و غيردولتي لازم الاجرا است؛ به عبارت ديگر، مقررات وضع شده از سوي رئيس قوه قضائيه، چنانچه در حوزه‌ي اختياراتش باشد، درصورتی که قوه مجريه و یا مقننه نيز مخاطب تكليف قرار گرفته باشند، تبعيت از آن براي سایر قوا نيز لازم است؛ چراکه بر اساس نظریه تفسیری شورای نگهبان به شماره 43458/ 30 /90 مورخ 02/06/1390 ذیل اصل (138) قانون اساسی در پاسخ به استفسار رئیس‌جمهور وقت این‌گونه بیان داشته شد که: «رئيس قوه قضائيه نمي‌تواند براي دستگاه‌هاي خارج از اين قوه آيين‌نامه وضع نمايد، اما مي‌تواند در حدود اختيارات مذكور در قانون اساسي، آيين‌نامه تصويب كند. در اين صورت آيين‌نامه مصوب ايشان براي همه دستگاه‌ها لازم‌الاتباع است.» و همچنین با توجه به قید «صرفاً آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و تصمیمات رئیس قوه قضاییه» مندرج در تبصره ماده (12) قانون تشکیلات دیوان به نظر نباید مشکلی برای شمول صلاحیت هیئت عمومی دیوان بر سایر مقررات این قوه مانند مقررات استخدامی و اداری و یا سایر نهادهای تابعه آن[iii] باشد.
علاوه بر این موارد فقهای شورای نگهبان بارها به استعلامات دیوان عدالت اداری در مورد آیین‌نامه‌هایی غیر از آئین‌نامه‌های قوه مجریه پاسخ داده‌اند که اگر بنابر این باشد که از تفسیر شورای نگهبان از اصل (170) صلاحیت هیئت عمومی دیوان استنباط شود، فقهای شورای نگهبان باید موضوع را یادآور شده و از پاسخدهی خودداری می‌کردند[iv] و این درحالی است که در رویه دیوان عدالت اداری شاهد رسیدگی به مصوبات شورای عالی قضایی نیز هستیم. برای مثال بخشی از آیین دادرسی دیوان عدالت اداری که مصوب شورای عالی قضایی بوده است، طی دادنامه شماره 59 مورخ 16/8/68 ابطال شده است و یا براساس رای شماره ۹۶ مورخ 03/06/1371 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که تصمیم بر عدم ابطال ماده (16) قانون مذکور گرفته شده است.[v]
درنتیجه با توضیحات داده شده، این پرسش مطرح می‌شود که چرا هنگامی‌که این دسته از مقررات برای سایر قوا و نهادهای تابعه آنان الزام‌آور است و تکلیف قانونی و اداری ایجاد می‌نمایند و به تبع آن برای عموم مردم نیز حق و تکلیف به بار می‌آورد، نباید در دیوان قابلیت طرح اعتراض نسبت به آنان وجود داشته باشد؟ ضمن اینکه اساساً تفسیر شورای نگهبان در ارتباط با اصل 170 قانون اساسی، تفسیری است که به نظر نمی‌توان آن را با روح حاکم بر اصل 34 و 8 قانون اساسی قابل جمع دانست و این تفسیر تا حدودی با امکان دادخواهی مردم و اصل امر به معروف و نهی از منکر علیه اعمال قوای حکومتی و تشکیلات دولتی، مخالفت آشکار دارد. کما اینکه برخی دیگر در تایید این نظر[vi] بیان داشته‌اند: «اصل 170 ناظر بر وظیفه قضات به معنای عام است و باید با توجه به سایر اصول تفسیر شود.»[vii]. در نتیجه انتظار می‌رود در فرآیند اصلاح قانون تشکیلات دیوان، این مهم مورد توجه قانونگذار قرار گرفته و مورد بازبینی و اصلاح قرار گیرد.
[i] با توجه به مفهوم مخالف صدر تبصره ماده (12) قانون تشکیلات دیوان، آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و تصمیمات معاونان، روسای کل دادگستری، مدیران سازمان‌های وابسته به قوه قضائیه قابل شکایت در دیوان است برای نمونه در یک مورد دستورالعمل دادستان کل کشور ابطال گردیده است. (ر.ک.: رأی شماره 60، 61 و 62 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 21/1/1394 در مورد ابطال ماده (26) اصلاحی آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با مواد مخدر مصوب 17/ 2/1391 ستاد اجرایی مبارزه با مواد مخدر و ابطال بخشنامه‌های شماره 1388/10/19 – 140/881/2/1634/91 و شماره 91/471/2/911/140 – 21/5/1391 دادستان کل کشور)
[ii] رأی ذکر شده به نقل از: یزدانی، رسول و تولی نائینی، منوچهر (1397)، نقش دیوان عدالت اداری در تحقق و تضمین حقوق شهروندی، فصلنامه تحقیقات حقوق خصوصی و کیفری، شماره 38، ص 88
[iii] در رابطه با نهادهای تابعه قوه قضائیه رویه پیشین دیوان نیز مبنی بر شمول صلاحیت دیوان بر این دعاوی بوده است؛ به نحوی که مطابق رأی شماره 435 مورخ 28/08/1382 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در ابطال بند (4) ماده (169) آیین‌نامه اجرایی سازمان زندان‌ها مبنی بر اعمال مجازات حبس به صورت انفرادی تا مدت یک ماه به‌عنوان تنبیه انضباطی فرد زندانی، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار این سازمان تشخیص داده شد که در نهایت توسط هیئت عمومی دیوان ابطال گردید.
[iv] باید این رویه متشتت مفسر قانون اساسی را مورد نقد قرارداد؛ چراکه با وجود اینکه طبق توضیحات شورای نگهبان به بررسی موارد گفته شده پرداخته است با این وجود در زمان بررسی قانون سال 1385 دیوان، شورای نگهبان راجع به ماده (13) قانون مذکور چنین ایراد گرفته است که: «این ماده به جهت توسعه تصویب نامه‌ها و آیین نامه‌ها به قوای دیگر غیر از قوه مجریه و نیز تسری آن به مؤسسات عمومی غیردولتی مغایر اصل (173) قانون اساسی شناخته شد» و حال آنکه با توجه به توضیحات پیش گفته طبق تبصره ماده (12) قانون دیوان، می‌توان از مصوبات غیرقضائی قوه قضائییه نزد هئیت عمومی دیوان شکایت کرد و شورای نگهبان مغایرتی از این حیث با اصل (173) اعلام نکرده است؛ که این رویه متشتت تنها سبب سردرگمی قضات و اهالی این عرصه خواهد شد. (برای مطالعه بیشتر ر.ک: قطبی، میلاد (1394)، جایگاه و صلاحیت‌های دیوان عدالت اداری در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران با نگاهی به نظرات شورای نگهبان، تهران: شورای نگهبان، پژوهشکده شورای نگهبان، ص 67)
[v] قابل دسترسی در آدرس: https://b2n.ir/x06368
[vi] «تفسیر ذیل اصل (170) نوعی تبعیض بین شاکیان از دستگاه‌های اداری کشور قائل شده و مغایر بندهای (9) و (14) اصل سوم قانون اساسی است؛ بدین ترتیب که با محدود شدن خوانده در هیئت عمومی دیوان به قوه مجریه، شاکیان سایر قوا نمی‌توانند در دیوان عدالت اداری که یک مرجع اختصاصی است طرح شکایت کنند و باید به محاکم عمومی مراجعه کنند، حال آنکه سازکار چنین اعتراضاتی در محاکم عمومی دقیقا مشخص نشده است؛ به عنوان مثال دقیقا مشخص نیست که آیا می‌توان از آیین‌نامه رئیس قوه قضاییه در محاکم عمومی طرح شکایت کرد و اگر چنین امکانی وجود دارد با چه کیفیتی خواهد بود؟» (برای مطالعه بیشتر ر.ک: قطبی، میلاد (1394)، جایگاه و صلاحیت‌های دیوان عدالت اداری در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران با نگاهی به نظرات شورای نگهبان، تهران: شورای نگهبان، پژوهشکده شورای نگهبان، ص 56)
[vii] ر.ک: ویژه، محمدرضا (1388)، تحلیلی بر صلاحیت های هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، نشریه حقوق و مصلحت، سال دوم، ش5، ص120
