مصطفی حیدری پژوهشگر حوزه نظام اداری در یادداشتی برای اندیشکده رهیافت نوشت:

مقدمه

ممکن است یک دستگاه دولتی هم‌زمان نیروی مازاد داشته باشد و با کمبود نیرو مواجه باشد. در نگاه نخست، این گزاره متناقض به نظر می‌رسد؛ اما شاید یکی از دقیق‌ترین توصیف‌ها از وضعیت نیروی انسانی در بخشی از نظام اداری ایران باشد. ممکن است تعداد کارکنان یک دستگاه کم نباشد، اما همان دستگاه برای انجام مأموریت‌های اصلی خود با کمبود نیروی تخصصی، عملیاتی یا صفی روبه‌رو باشد. در مقابل، بخشی از نیروی انسانی آن در مشاغل، واحدها یا مناطقی مستقر شده باشد که دیگر متناسب با حجم کار و مأموریت جاری نیستند. به تعبیر دقیق‌تر، «تعادل عددی» الزاماً به معنای «تراز نیروی انسانی» نیست.

از همین زاویه، مسئله نیروی انسانی دولت را نمی‌توان صرفاً با دوگانه «دولت بزرگ یا دولت کوچک» توضیح داد. همان‌گونه که در بررسی مسئله اندازه دولت نیز تأکید شده است، تعداد کارکنان به‌تنهایی تصویر روشنی از وضعیت دولت به دست نمی‌دهد؛ زیرا ترکیب نیروی انسانی، نحوه توزیع آن میان ستاد و صف، تناسب مهارت‌ها با مأموریت‌ها، انعطاف ساختار، فناوری و الگوی ارائه خدمات نیز تعیین‌کننده‌اند (کاویانی و غفرانی، ۱۴۰۳). ممکن است دولتی از حیث تعداد کارکنان چندان بزرگ نباشد، اما به دلیل توزیع نامناسب نیرو، ساختارهای موازی و فرایندهای ناکارآمد، «سنگین» عمل کند.

مسئله نیروهای شرکتی را نیز باید در همین چارچوب دید. نیروی شرکتی صرفاً محصول یک نوع قرارداد نیست؛ بلکه در بسیاری از موارد، پاسخ نظام اداری به شکافی بوده که میان نیاز واقعی دستگاه به نیروی انسانی و توان رسمی آن برای تأمین این نیاز ایجاد شده است. جایی که مأموریت باقی مانده، کار وجود داشته و مدیر به نیرو نیاز داشته، اما سازوکار رسمی جذب، انتقال یا بازآرایی نیروی انسانی نتوانسته به‌موقع پاسخ دهد، مسیرهای جایگزین شکل گرفته‌اند. یکی از مهم‌ترین این مسیرها، استفاده از شرکت‌های پیمانکاری و تأمین نیروی انسانی بوده است.

بیان مسئله

در منطق برنامه‌ریزی نیروی انسانی، سازمان باید بتواند به چند سؤال ساده اما بنیادین پاسخ دهد: برای انجام مأموریت‌های خود به چند نفر نیرو نیاز دارد؟ این افراد باید چه مهارت‌هایی داشته باشند؟ در کدام مشاغل و مناطق مستقر شوند؟ چه زمانی به آنها نیاز است؟ و چه بخشی از نیاز را باید از طریق استخدام، جابه‌جایی، بازآموزی، فناوری یا برون‌سپاری تأمین کرد؟

برنامه‌ریزی نیروی انسانی در معنای دقیق خود، فرایندی برای ایجاد تعادل میان عرضه و تقاضای نیروی انسانی از حیث تعداد، مهارت، مکان و زمان است. اما بررسی تجربه بخش دولتی نشان می‌دهد این فرایند در موارد متعددی از حالت پیش‌نگر و مأموریت‌محور خارج شده و ماهیتی واکنشی پیدا کرده است. پیش‌بینی نیروی مورد نیاز عمدتاً بر مبنای خروج کارکنان، بازنشستگی یا پست‌های خالی صورت می‌گیرد و در مقابل، سناریونویسی درباره مأموریت‌های آینده دستگاه، تغییر الگوی تقاضای شهروندان، فناوری و مهارت‌های جدید کمتر در مرکز تصمیم‌گیری قرار دارد.

نتیجه چنین وضعیتی، نوعی ناترازی چندبعدی است. در یک دستگاه ممکن است تعداد کل کارکنان بالا باشد، اما نیروی مورد نیاز در مشاغل اصلی وجود نداشته باشد. در برخی دستگاه‌ها کمبود بیشتر در مشاغل صفی، عملیاتی و خدمات مستقیم مشاهده می‌شود، در حالی که مازاد بیشتر در سطوح ستادی شکل گرفته است. در مواردی نیز مشکل نه تعداد، بلکه کیفیت و مهارت نیروی انسانی است؛ یعنی دستگاه نیروی انسانی دارد، اما نیروی موجود قادر به انجام مأموریت جدید یا استفاده از فناوری‌های تازه نیست.

در کنار این مسئله، طی سال‌های گذشته سیاست کوچک‌سازی و محدودیت جذب نیز بر رفتار دستگاه‌ها اثر گذاشته است (قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران ، 1403). مشکل از جایی آغاز می‌شود که کاهش نیروی انسانی و پست سازمانی بدون کاهش متناسب مأموریت یا حجم کار انجام شود. دستگاه ممکن است از نظر ساختاری موظف به کاهش تعداد کارکنان باشد، اما همچنان همان خدمات قبلی را ارائه کند و همان حجم تقاضا را پاسخ دهد. در چنین شرایطی، کمبود نیرو در سطح اجرایی از بین نمی‌رود؛ بلکه صرفاً امکان پاسخ رسمی به آن محدود می‌شود (عبدالحسین‌زاده، 1405).

گاهی دستگاه برای توسعه یک مأموریت یا اجرای یک برنامه نیاز به نیروی جدید داشته، اما دریافت مجوز استخدامی به اندازه‌ای زمان‌بر بوده که دستگاه در نهایت «نیروی شرکتی می‌گرفت». این واقعیت نشان می‌دهد بخشی از توسعه نیروهای شرکتی نه الزاماً حاصل یک سیاست روشن برای برون‌سپاری، بلکه راهی برای دور زدن کندی و سختی سازوکار رسمی تأمین نیروی انسانی بوده است.

در اصل، فلسفه برون‌سپاری آن بود که دستگاه دولتی به جای انجام مستقیم برخی فعالیت‌های قابل واگذاری، خدمت مشخص را از بیرون خریداری کند. برای مثال، دستگاه باید خدمات نظافت، نگهداری، حمل‌ونقل یا سایر خدمات قابل اندازه‌گیری را بر اساس حجم، کیفیت و نتیجه مورد انتظار خریداری کند. در این الگو، شرکت پیمانکار مسئول سازماندهی نیروی انسانی، مدیریت کار و تحویل نتیجه است.

اما به تدریج در بخشی از دستگاه‌ها مرز میان «خرید خدمت» و «تأمین نیروی انسانی» مخدوش شد. در عمل، شرکت فرد را معرفی می‌کرد، اما نیروی معرفی‌شده در محل دستگاه مستقر می‌شد، مدیر دولتی کار او را تعیین می‌کرد، ساعت حضور او را کنترل می‌کرد و از او مانند سایر کارکنان در فعالیت‌های مستمر سازمان استفاده می‌شد. در چنین حالتی، شرکت در مواردی بیش از آنکه ارائه‌دهنده یک خدمت مستقل باشد، به واسطه‌ای میان دستگاه و نیروی انسانی تبدیل شد.

به این ترتیب، مسئله‌ای که قرار بود بخشی از راه‌حل انعطاف‌پذیری و کاهش تصدی دولت باشد، خود به یک مسئله جدید تبدیل شد: گروهی از کارکنان که سال‌ها در ساختار دولت فعالیت می‌کنند، وظایف مستمر دستگاه را انجام می‌دهند و تحت مدیریت آن هستند، اما رابطه استخدامی مستقیمی با دستگاه ندارند.

همین وضعیت زمینه شکل‌گیری بخش مهمی از مطالبات امروز نیروهای شرکتی را فراهم کرده است. احساس تبعیض در پرداخت، تفاوت مزایا با کارکنانی که بعضاً فعالیت مشابه انجام می‌دهند، تأخیر در پرداخت حقوق، مشکلات بیمه‌ای، نااطمینانی نسبت به استمرار کار و فقدان مسیر روشن استخدامی، همگی از پیامدهای این ساختار دوگانه بوده‌اند.

بااین‌حال، اگر مسئله فقط از زاویه «تبدیل وضعیت» دیده شود، احتمال دارد علت اصلی دوباره فراموش شود. حتی اگر تمام نیروهای شرکتی موجود امروز تعیین تکلیف شوند، مادامی که نظام تأمین نیروی انسانی دولت اصلاح نشده باشد، زمینه شکل‌گیری نسل جدیدی از نیروهای خارج از ساختار رسمی همچنان وجود خواهد داشت.

از این منظر، نیروهای شرکتی را می‌توان نوعی علامت هشدار در نظام برنامه‌ریزی نیروی انسانی دولت تلقی کرد. هر جا میان مأموریت دستگاه، حجم کار، ساختار سازمانی، ترکیب نیروی انسانی و امکان قانونی تأمین نیرو شکاف بزرگی ایجاد شود، مدیر برای انجام مأموریت خود به دنبال مسیرهای جایگزین خواهد رفت. این مسیر ممکن است نیروی شرکتی، قرارداد پروژه‌ای، خرید خدمات یا شکل دیگری از تأمین نیروی انسانی باشد.

بنابراین مسئله اصلی فقط این نیست که «با نیروهای شرکتی موجود چه کنیم؟»؛ بلکه یک سؤال بنیادی‌تر نیز وجود دارد: چرا نظام اداری دائماً نیروی شرکتی تولید می‌کند؟

 راهکارها

نخستین گام، تغییر منطق برنامه‌ریزی از کاهش تعداد کارکنان به متناسب‌سازی ظرفیت انسانی با مأموریت است. سیاست کاهش نیروی انسانی زمانی می‌تواند منطقی باشد که پیش از آن مأموریت، حجم خدمت، فناوری مورد استفاده و ساختار دستگاه بررسی شده باشد. کاهش عددی کارکنان بدون کاهش کار، کمبود را پنهان می‌کند و دستگاه را به سمت مسیرهای غیررسمی تأمین نیرو سوق می‌دهد.

دوم، لازم است کارسنجی، زمان‌سنجی و تحلیل شغل مبنای اصلی تصمیمات تأمین نیرو قرار گیرد. بخشی از روش‌های موجود کارسنجی و تحلیل شغل قدیمی، غیرواقعی یا نامتناسب با شرایط امروز هستند. تا زمانی که مشخص نباشد هر دستگاه واقعاً چه میزان کار دارد و برای انجام آن به چه ترکیبی از مهارت‌ها نیازمند است، نمی‌توان درباره کمبود، مازاد، استخدام یا برون‌سپاری تصمیم دقیقی گرفت.

سوم، باید میان مشاغل مستمر و ذاتی دستگاه و خدمات واقعاً قابل برون‌سپاری مرز روشنی ایجاد شود. اگر فعالیتی مستمر، تخصصی و جزء مأموریت پایدار دستگاه است، استفاده دائمی از پیمانکار صرفاً برای تأمین نیروی آن، مسئله را حل نمی‌کند؛ بلکه رابطه استخدامی را پنهان می‌کند. در مقابل، فعالیتی که واقعاً قابل برون‌سپاری است باید در قالب «خرید نتیجه و خدمت» تعریف شود، نه خرید تعداد مشخصی نیروی انسانی.

چهارم، نظام جابه‌جایی و بازتوزیع نیروی انسانی باید تقویت شود. وقتی یک دستگاه یا منطقه نیروی مازاد دارد و دستگاه دیگر با کمبود مواجه است، نخستین پاسخ سیاستی نباید لزوماً استخدام جدید باشد. ایجاد بانک مهارت کارکنان، شناسایی نیروهای مازاد، تسهیل انتقال بین‌دستگاهی و بازآموزی می‌تواند بخشی از ناترازی را بدون افزایش نیروی دولت کاهش دهد.

پنجم، تصمیم‌گیری درباره نیروی انسانی نیازمند داده یکپارچه و قابل اعتماد است. یکی از چالش‌های مکرر در مصاحبه‌های خبرگان، نبود داده دقیق و به‌روز درباره تعداد، مهارت، محل خدمت، نوع قرارداد و وضعیت واقعی کارکنان بوده است. بدون چنین اطلاعاتی حتی امکان تشخیص اینکه یک دستگاه واقعاً با کمبود روبه‌رو است یا مشکل آن توزیع نامناسب نیروست، وجود ندارد.

ششم، اعطای اختیارات بیشتر به دستگاه‌ها در تأمین و مدیریت نیروی انسانی باید با کنترل‌های پسینی و پاسخ‌گویی عملکردی همراه شود. تمرکز شدید مجوزهای استخدامی می‌تواند فرایند تأمین نیروی مورد نیاز را کند کند؛ اما واگذاری اختیار بدون کنترل نیز می‌تواند به تورم نیروی انسانی منجر شود. بنابراین چارچوب مناسب، تعیین قواعد عمومی در سطح دولت و اعطای انعطاف اجرایی به دستگاه در مقابل پاسخ‌گویی درباره بهره‌وری، هزینه و کیفیت خدمات است.

و در نهایت، هر تصمیم کلان درباره کوچک‌سازی، ادغام دستگاه‌ها، ایجاد مأموریت جدید یا توسعه خدمات باید دارای پیوست نیروی انسانی باشد. نمی‌توان مأموریت جدیدی به دستگاه تحمیل کرد و سپس انتظار داشت بدون تغییر ظرفیت انسانی آن را اجرا کند. بخشی از ظهور مسیرهای غیررسمی تأمین نیرو دقیقاً محصول همین جدایی میان تصمیمات سیاستی و برنامه‌ریزی نیروی انسانی بوده است.

 جمع‌بندی

نیروی شرکتی را نمی‌توان جدا از مسئله بزرگ‌تر برنامه‌ریزی نیروی انسانی دولت فهمید. بخشی از این پدیده زمانی شکل گرفته و گسترش یافته که دستگاه‌ها میان دو فشار قرار گرفته‌اند: از یک سو مأموریت و تقاضای خدمت باقی مانده یا افزایش یافته و از سوی دیگر، جذب رسمی نیروی انسانی محدود، کند یا دشوار بوده است.

در چنین بستری، شرکت‌های تأمین نیرو به مسیری برای پاسخ سریع‌تر به نیاز دستگاه تبدیل شدند. اما به مرور، در مواردی «خرید خدمت» جای خود را به «تأمین نیروی انسانی» داد و گروهی از کارکنان شکل گرفتند که عملاً در دستگاه فعالیت می‌کنند، اما از لحاظ حقوقی بیرون از رابطه مستقیم استخدامی قرار دارند.

بنابراین، نیروهای شرکتی را باید بیش از آنکه یک استثنای استخدامی بدانیم، نشانه‌ای از ناهماهنگی میان مأموریت، ساختار و نظام تأمین نیروی انسانی دولت تلقی کنیم. اگر این ناهماهنگی اصلاح نشود، حل مسئله نیروهای موجود نیز لزوماً مانع بازتولید مسئله در آینده نخواهد شد.

اکنون دولت با صدها هزار نیرویی مواجه است که سال‌ها در دستگاه‌های اجرایی حضور داشته‌اند و تعیین تکلیف آنها به یکی از پرمناقشه‌ترین موضوعات نظام اداری تبدیل شده است. پرسش این نیست که «نیروی شرکتی چگونه ایجاد شد؟»، بلکه این است که با نیروهای شرکتی موجود چه باید کرد و چرا تبدیل وضعیت عمومی آنها به چنین گره پیچیده‌ای در سیاست‌گذاری اداری تبدیل شده است؟

منابع

عبدالحسین‌زاده، م. (۱۴۰۵). ظرفیت‌شناسی بهره‌وری در نظام اداری ایران. ماهنامه گزارش‌های کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.

کاویانی، ح.، و غفرانی، ف. (۱۴۰۳). تحلیل و بررسی مسئله اندازه دولت در ایران (گزارش راهبردی شماره ۱۹۸۶۶). مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.

مجلس شورای اسلامی. (۱۴۰۳). قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران.