نهاد خوب چگونه با حکمران نامناسب از کار می‌افتد؟

سعید زعیمی گیلوائی پژوهشگر حوزه حکمرانی در یادداشتی برای اندیشکده رهیافت نوشت:

 

یکی از مهم‌ترین دستاوردهای ادبیات توسعه در چند دهه گذشته، برجسته‌کردن نقش نهادها بوده است. این ادبیات به‌درستی نشان داده که توسعه را نمی‌توان صرفاً با سرمایه بیشتر، فناوری پیشرفته‌تر، منابع طبیعی فراوان‌تر یا حتی سیاست‌های اقتصادی بهتر توضیح داد. آنچه به این عوامل امکان اثرگذاری می‌دهد، کیفیت قواعد و سازمان‌هایی است که رفتار بازیگران را تنظیم می‌کنند: اینکه قدرت چگونه توزیع می‌شود، تصمیم‌ها چگونه گرفته می‌شوند، حقوق تا چه اندازه قابل اتکاست، دولت تا چه حد توان اجرای تصمیمات خود را دارد و صاحبان قدرت چگونه پاسخ‌گو می‌شوند. از این منظر، توسعه بیش از آنکه محصول چند تصمیم خوب باشد، حاصل وجود ترتیباتی است که امکان تصمیم‌گیری و اجرای نسبتاً باکیفیت را در طول زمان فراهم می‌کنند.

 

اما تأکید درست بر اهمیت نهادها گاهی به یک ساده‌سازی نادرست منتهی می‌شود: این تصور که اگر قواعد مناسب نوشته شوند، سازمان‌های لازم شکل بگیرند و اختیارات به‌درستی توزیع شوند، کیفیت حکمرانی تا حد زیادی تضمین شده است. گویی پس از طراحی نهاد، افراد صرفاً اجزایی هستند که درون آن قرار می‌گیرند و مطابق منطق ازپیش‌تعیین‌شده آن عمل می‌کنند.

 

مسئله اینجاست که نهادها خودشان حکومت نمی‌کنند.

 

بودجه خودش اولویت تعیین نمی‌کند. قانون خودش موقعیت‌های مبهم را تفسیر نمی‌کند. ساختار اداری خودش مدیر انتخاب نمی‌کند. دستگاه کارشناسی خودش تعیین نمی‌کند کدام گزارش باید مبنای تصمیم قرار گیرد. نظام ارزیابی خودش درباره شکست یا موفقیت یک سیاست داوری نمی‌کند. در تمام این نقاط، انسانی صاحب اختیار حضور دارد که باید میان گزینه‌ها انتخاب کند. او قانون را تفسیر می‌کند، افراد را منصوب می‌کند، منابع را تخصیص می‌دهد، بعضی مسائل را مهم‌تر از مسائل دیگر می‌بیند، برخی گزارش‌ها را جدی می‌گیرد و برخی را کنار می‌گذارد و در موقعیت‌هایی که قواعد پاسخ روشنی ندارند، از قضاوت خود استفاده می‌کند.

 

از همین نقطه است که مسئله «حکمران» دوباره وارد بحث توسعه می‌شود.

 

این بازگشت به معنای کنارگذاشتن نهادگرایی و جایگزین‌کردن آن با نظریه «مدیر خوب» نیست. مسئله دقیقاً رابطه میان این دو است. همان‌طور که کیفیت حکمران را نمی‌توان مستقل از ساختاری که در آن عمل می‌کند فهمید، کیفیت یک نهاد را نیز نمی‌توان مستقل از کسانی فهمید که اختیار تفسیر، اجرا و بازتولید آن را در دست دارند. نهادها رفتار صاحبان قدرت را محدود می‌کنند، اما صاحبان قدرت نیز دائماً بر کیفیت واقعی نهادها اثر می‌گذارند.

 

برای فهم این رابطه باید میان «نهاد رسمی» و «نهاد در عمل» تمایز گذاشت. ممکن است یک سازمان از نظر رسمی دارای قواعد استخدام، نظام ارزیابی عملکرد، فرایند کارشناسی، سلسله‌مراتب مشخص، سازوکار نظارت و ضوابط انتصاب باشد، اما عملکرد واقعی آن با آنچه در آیین‌نامه‌ها نوشته شده فاصله زیادی داشته باشد. پرسش تعیین‌کننده این نیست که آیا برای یک تصمیم فرایندی رسمی وجود دارد؛ بلکه این است که در عمل تصمیم چگونه گرفته می‌شود.

 

فرض کنیم برای انتخاب مدیران یک دستگاه، مجموعه‌ای از معیارهای حرفه‌ای تعریف شده است. اگر مقام صاحب اختیار، در انتصاب‌های مهم به‌طور مستمر معیارهایی غیر از آن معیارهای رسمی را ترجیح دهد، سازوکار رسمی لزوماً حذف نمی‌شود. فرم‌ها همچنان تکمیل می‌شوند، جلسات برگزار می‌شوند و پرونده‌ها تشکیل می‌شوند؛ اما همه به‌تدریج می‌آموزند که عامل تعیین‌کننده چیز دیگری است. در این حالت نهاد از نظر حقوقی باقی مانده، ولی منطق واقعی آن تغییر کرده است.

 

همین اتفاق می‌تواند در نظام کارشناسی رخ دهد. ممکن است یک دستگاه صدها کارشناس، مرکز پژوهشی و فرایند رسمی ارزیابی داشته باشد، اما اگر مدیر ارشد تصمیم خود را پیش از شنیدن نظر کارشناسی گرفته باشد، کارشناسی به‌تدریج از ابزار «ساختن تصمیم» به ابزار «توجیه تصمیم» تبدیل می‌شود. ساختار کارشناسی هنوز وجود دارد، اما کارکرد نهادی آن تغییر کرده است.

 

بنابراین نخستین مجرایی که حکمران از طریق آن بر نهاد اثر می‌گذارد، تفسیر قواعد است. هیچ نظام حقوقی و اداری نمی‌تواند برای تمام موقعیت‌های آینده دستورالعمل دقیق بنویسد. حکمرانی سرشار از موقعیت‌هایی است که چند هدف مشروع با یکدیگر تعارض پیدا می‌کنند. سرعت تصمیم‌گیری ممکن است با دقت تعارض پیدا کند؛ کنترل هزینه با کیفیت خدمت؛ ثبات با اصلاح؛ ملاحظات کوتاه‌مدت با سرمایه‌گذاری بلندمدت. در چنین موقعیت‌هایی قانون معمولاً جهت کلی را تعیین می‌کند، اما پاسخ نهایی را نمی‌دهد. صاحب مسئولیت باید تشخیص دهد کدام ملاحظه در آن موقعیت وزن بیشتری دارد.

 

به همین دلیل، بخشی از کیفیت نهادها وابسته به کیفیت قضاوت کسانی است که در نقاط کلیدی آن قرار می‌گیرند. نهاد خوب می‌تواند دامنه خودسری را محدود کند، اطلاعات بیشتری در اختیار تصمیم‌گیرنده قرار دهد، او را پاسخ‌گو کند و هزینه تصمیم بد را افزایش دهد؛ اما نمی‌تواند عنصر قضاوت را به‌طور کامل از حکمرانی حذف کند.

 

دومین مجرا، انتصاب است. شاید هیچ ابزار دیگری به اندازه قدرت انتصاب نتواند در بلندمدت ماهیت یک سازمان را تغییر دهد. مدیر ارشد فقط چند نفر را در چند سمت قرار نمی‌دهد؛ او با هر انتصاب به سازمان اعلام می‌کند چه نوع رفتار و چه نوع قابلیت‌هایی ارزشمند است.

 

اگر کارکنان یک دستگاه ببینند کسانی ارتقا می‌یابند که مسئله حل می‌کنند، مسئولیت تصمیم خود را می‌پذیرند، توان حرفه‌ای دارند، واقعیت ناخوشایند را گزارش می‌کنند و قادرند با افراد توانمندتر از خود کار کنند، به‌تدریج مجموعه‌ای از مشوق‌ها در سازمان شکل می‌گیرد. نیروهای جوان می‌فهمند برای پیشرفت باید چنین قابلیت‌هایی کسب کنند.

 

اما اگر مشاهده کنند که معیار واقعی ارتقا، کم‌خطر بودن، تأیید دائمی مقام بالاتر، ساختن تصویر موفقیت یا وابستگی شخصی است، رفتار عقلانی آنان تغییر می‌کند. سازمان شروع به انتخاب و بازتولید افرادی می‌کند که با این معیارها سازگارترند. پس از چند دور انتصاب، حتی اگر قوانین و نمودار سازمانی ثابت مانده باشند، کیفیت نهادی دستگاه می‌تواند به‌شدت تغییر کرده باشد.

 

به همین دلیل انتصاب را نباید صرفاً انتخاب یک فرد برای یک شغل دانست. انتصاب، یکی از اصلی‌ترین ابزارهای بازتولید نهاد است. مدیر امروز با انتخاب مدیران میانی، تا حدی کیفیت مدیران فردا را نیز تعیین می‌کند.

 

سومین مجرا، گردش اطلاعات است. تصمیم عمومی با اطلاعات ناقص گرفته می‌شود و هرچه مسئله پیچیده‌تر باشد، نیاز مقام عالی به دریافت اطلاعات دقیق‌تر بیشتر است. اما کیفیت اطلاعاتی که به رأس یک سازمان می‌رسد فقط محصول سامانه‌های آماری نیست؛ رفتار خود صاحب قدرت نیز آن را شکل می‌دهد.

 

فرض کنیم مدیری در برابر خبر بد واکنش تند نشان می‌دهد، گزارش شکست را نشانه ضعف می‌داند و مخالفت کارشناسی را به‌عنوان مخالفت شخصی تلقی می‌کند. لازم نیست او رسماً دستور دهد اطلاعات منفی پنهان شود. سازمان پس از مدتی خود این قاعده را کشف خواهد کرد. مدیران میانی گزارش‌ها را تعدیل می‌کنند، کارشناسان ملاحظات خود را محافظه‌کارانه‌تر می‌نویسند و اعداد به شکلی انتخاب می‌شوند که کمترین اصطکاک را با رأس سازمان ایجاد کنند.

 

در نهایت ممکن است مدیر ارشد به‌جای آنکه بهتر از دیگران از واقعیت آگاه باشد، کمتر از بسیاری از آنان واقعیت را ببیند. هرچه قدرت او بیشتر می‌شود، فاصله اطلاعاتی او نیز ممکن است افزایش پیدا کند.

 

این مسئله یکی از مهم‌ترین آسیب‌های حکمرانی است، زیرا تصمیم‌گیرنده را در یک چرخه معیوب قرار می‌دهد: او بر اساس اطلاعات ناقص تصمیم می‌گیرد؛ تصمیم نتیجه مطلوب نمی‌دهد؛ زیرمجموعه برای پرهیز از هزینه، بخش نامطلوب نتیجه را پنهان می‌کند؛ و تصمیم‌گیرنده با اتکا به همان تصویر ناقص، سیاست قبلی را ادامه می‌دهد. در چنین وضعیتی، نظام گزارش‌دهی ممکن است از نظر فنی برقرار باشد، اما نهاد عملاً توان «دیدن واقعیت» را از دست داده است.

 

چهارمین مجرا، ساختن مشوق‌های واقعی است. هر سازمان دو مجموعه قاعده دارد: قواعدی که اعلام می‌شوند و قواعدی که کارکنان از مشاهده پیامد رفتارها کشف می‌کنند. ممکن است در اسناد رسمی گفته شود نوآوری ارزشمند است، اما اگر شکست یک طرح تازه برای مدیر هزینه سنگینی داشته باشد و ادامه یک روش قدیمی و ناکارآمد هیچ هزینه‌ای نداشته باشد، سازمان محافظه‌کاری را پاداش خواهد داد. ممکن است مسئولیت‌پذیری یک ارزش رسمی باشد، اما اگر کسی که خطای خود را صریح گزارش می‌کند بیش از کسی که خطا را پنهان کرده آسیب ببیند، کارکنان به‌سرعت پیام واقعی را دریافت می‌کنند.

 

رفتار حکمران در اینجا تعیین‌کننده است، زیرا او بخشی از این پاداش‌ها و مجازات‌های واقعی را می‌سازد. اینکه چه کسی دیده می‌شود، چه کسی ارتقا می‌گیرد، چه کسی از حلقه تصمیم‌گیری کنار گذاشته می‌شود، چه کسی بابت شکست بازخواست می‌شود و چه نوع مخالفتی تحمل می‌شود، به کارکنان نشان می‌دهد که سازمان واقعاً چه می‌خواهد.

 

در نتیجه، یک حکمران نامناسب حتی بدون نقض صریح قانون می‌تواند نهادی نسبتاً مناسب را کم‌اثر کند. کافی است میان آنچه سازمان رسماً مطالبه می‌کند و آنچه عملاً پاداش می‌دهد فاصله ایجاد شود. هرچه این فاصله بیشتر شود، قواعد غیررسمی قدرتمندتر می‌شوند.

 

فرسایش نهادی نیز معمولاً ناگهانی نیست. نهادها اغلب نه با یک تصمیم بزرگ، بلکه با زنجیره‌ای از استثناهای کوچک تضعیف می‌شوند. یک بار فرایند قانونی کنار گذاشته می‌شود چون «شرایط خاص» است؛ یک انتصاب خارج از قاعده انجام می‌شود چون «این مورد متفاوت است»؛ یک گزارش منتشر نمی‌شود چون «اکنون زمان مناسبی نیست»؛ یک ارزیابی نادیده گرفته می‌شود چون نتیجه آن با تصمیم اتخاذشده سازگار نیست.

 

ممکن است برای هرکدام از این موارد به‌تنهایی توجیهی وجود داشته باشد. مسئله زمانی آغاز می‌شود که استثنا تکرار شود. با تکرار استثنا، کارکنان قاعده‌ای مهم‌تر از آیین‌نامه کشف می‌کنند: قاعده رسمی تا جایی معتبر است که با ترجیح صاحب اختیار تعارض نداشته باشد.

 

از آن پس رفتار سازمان تغییر می‌کند. افراد پیش از آنکه بپرسند «قاعده چه می‌گوید؟» می‌پرسند «مقام بالاتر چه می‌خواهد؟». این تغییر ظاهراً کوچک، یکی از مهم‌ترین نقاط آغاز ضعف نهادی است. زیرا سازمان به‌تدریج از یک نظام قاعده‌محور به یک نظام ترجیح‌محور تبدیل می‌شود.

 

البته این استدلال یک سوی دیگر نیز دارد. اگر حکمران می‌تواند نهادی را تضعیف کند، آیا حکمران خوب می‌تواند نهاد بد را جبران کند؟ تا حدی، اما نه برای همیشه.

 

یک مدیر توانمند ممکن است با تلاش شخصی، انتخاب افراد شایسته، پیگیری مستمر و ایجاد اعتماد، عملکرد سازمانی ضعیف را برای مدتی بهبود دهد. اما اگر این بهبود به قواعد، رویه‌ها، ظرفیت سازمانی و سازوکارهای جانشینی تبدیل نشود، با خروج او بخش مهمی از دستاوردها از بین می‌رود. این همان تفاوت میان «عملکرد خوب یک مدیر» و «ساختن یک نهاد خوب» است.

 

حکمران خوب کسی نیست که سازمان را به خود وابسته‌تر کند؛ بلکه کسی است که نیاز سازمان به کیفیت استثنایی شخص خود را کاهش دهد. اگر همه تصمیم‌های مهم باید شخصاً از یک مدیر عبور کنند، اگر فقط او قادر به حل تعارض‌هاست، اگر اطلاعات تنها به اعتماد شخصی او منتقل می‌شود و اگر با رفتن او سیستم دچار اختلال می‌شود، ممکن است با مدیری بسیار فعال روبه‌رو باشیم، اما الزاماً با نهادی قوی روبه‌رو نیستیم.

 

بنابراین رابطه میان حکمران و نهاد را باید دوطرفه دید. نهاد خوب باید قدرت حکمران را مقید کند، اطلاعات را مستقل از میل او تولید کند، امکان اعتراض و اصلاح خطا را فراهم آورد و اجازه ندهد کیفیت کل سیستم به شخصیت یک فرد وابسته شود. در مقابل، حکمران نیز باید ظرفیت زندگی در چنین نهادی را داشته باشد: تحمل محدودیت، پذیرش اطلاعات ناخوشایند، احترام به فرایند، توان استفاده از کارشناسی، انتخاب افراد توانمند و ترجیح منافع بلندمدت سازمان بر آسودگی کوتاه‌مدت خود.

 

این نقطه برای بحث توسعه اهمیت اساسی دارد. اگر توسعه فقط به «طراحی نهاد خوب» تقلیل یابد، پرسش مهمی بی‌پاسخ می‌ماند: چه کسانی قرار است این نهادها را اداره کنند و آیا برای استفاده درست از اختیاراتی که نهاد ناگزیر در اختیارشان می‌گذارد آماده شده‌اند؟

 

نمی‌توان برای تمام تصمیم‌های یک وزیر، استاندار، شهردار، رئیس سازمان یا مدیر ارشد دستورالعمل نوشت. هرچه سطح مسئولیت بالاتر می‌رود، سهم تصمیم‌هایی که نیازمند تشخیص، قضاوت، اولویت‌گذاری و مدیریت تعارض‌اند بیشتر می‌شود. در همان نقطه‌ای که قواعد تمام می‌شوند، کیفیت صاحب مسئولیت اهمیت بیشتری پیدا می‌کند.

 

از این منظر، مسئله تربیت حکمران رقیب نهادسازی نیست؛ جزئی از مسئله نهادسازی است.

 

جامعه‌ای که برای اصلاح قانون، طراحی ساختار، بودجه‌ریزی و ایجاد دستگاه‌های نظارتی سرمایه‌گذاری می‌کند، اما درباره کیفیت کسانی که باید در نقاط حساس این ساختار تصمیم بگیرند سازوکار جدی ندارد، بخشی از معماری نهادی خود را ناتمام گذاشته است. زیرا نهادها فقط در متن قوانین وجود ندارند؛ در تصمیم‌های روزانه صاحبان اختیار نیز دائماً بازتولید می‌شوند.

 

پس پرسش اصلی این نیست که «فرد مهم‌تر است یا نهاد؟». این دوگانه از ابتدا مسئله را اشتباه صورت‌بندی می‌کند. پرسش دقیق‌تر این است: چه نوع نهادی می‌تواند احتمال ظهور و اثرگذاری حکمران نامناسب را کاهش دهد، و چه نوع حکمرانی می‌تواند به‌جای مصرف‌کردن ظرفیت نهادی، آن را حفظ و تقویت کند؟

 

پاسخ به بخش نخست ما را به طراحی نهادها می‌رساند؛ پاسخ به بخش دوم، به مسئله‌ای که کمتر به‌صورت مستقل دیده شده است: چگونه باید کسانی را که قرار است اختیار عمومی در دست آنان قرار گیرد، پیش از رسیدن به آن اختیار برای استفاده از قدرت، قضاوت در شرایط پیچیده، انتخاب افراد، شنیدن خبر بد و حفاظت از قواعد آماده کرد؟

 

در این معنا، نهاد خوب و حکمران شایسته دو پاسخ جایگزین به مسئله توسعه نیستند. نهاد خوب باید مانع آن شود که سرنوشت جامعه به کیفیت اتفاقی افراد وابسته باشد؛ و تربیت حکمران باید مانع آن شود که کیفیت نهادها در اثر قرارگرفتن افراد ناآماده در نقاط حساس قدرت، به‌تدریج فرسوده شود.

 

پیشرفت پایدار زمانی محتمل‌تر می‌شود که این دو ظرفیت هم‌زمان ساخته شوند: نهادهایی که افراد را مقید می‌کنند و افرادی که ظرفیت کارکردن درون نهادهای مقیدکننده را دارند.