تقدیر بابت کدام عملکرد؟

مصطفی حیدری پژوهشگر حوزه نظام اداری در یادداشتی برای اندیشکده رهیافت نوشت:

مقدمه

ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی در ایران پشتوانه قانونی روشنی دارد. مطابق ماده ۸۱ قانون مدیریت خدمات کشوری، دستگاه‌های اجرایی مکلف‌اند نظام مدیریت عملکرد را در سه سطح سازمان، مدیران و کارکنان مستقر کنند، عملکرد و بهره‌وری خود را بسنجند و نتایج را به سازمان اداری و استخدامی کشور گزارش دهند. ماده ۸۲ نیز سازمان اداری و استخدامی را موظف کرده است استقرار این نظام را در دستگاه‌ها پیگیری و نظارت کند و هر سال گزارشی از عملکرد و ارزیابی دستگاه‌های اجرایی در شاخص‌های عمومی و اختصاصی تهیه و به رئیس‌جمهور و مجلس ارائه دهد.  جشنواره شهید رجایی نیز در عمل به مهم‌ترین ویترین عمومی این نظام تبدیل شده است؛ جایی که هر سال تعدادی از دستگاه‌ها بر مبنای نتایج ارزیابی‌ها یا محورهای ویژه، به‌عنوان «دستگاه برگزیده» معرفی و تقدیر می‌شوند. اما جشنواره امسال یک مورد داشت که شاید بیش از بسیاری از بحث‌های نظری، مسئله اعتبار ارزیابی عملکرد دولت را آشکار کرد: تقدیر از بانک مرکزی و رئیس‌کل آن، عبدالناصر همتی.

در چهارم شهریور ۱۴۰۵، بانک مرکزی در بیست‌ویکمین جشنواره شهید رجایی عنوان «دستگاه برگزیده» در بخش «یاور فتح» را دریافت کرد و رئیس‌جمهور لوح تقدیر را به رئیس‌کل بانک مرکزی اعطا کرد. همزمان با اعطای این تقدیر، نرخ دلار آزاد حدود ۱۹۹ هزار و ۵۰۰ تومان بود. تا دوازدهم مهر، این نرخ به حدود ۲۶۸ هزار تومان رسید؛ یعنی تنها در فاصله‌ای نزدیک به ۴۰ روز، حدود ۳۴ درصد افزایش. این موضوع از آن جهت اهمیت دارد که براساس قانون بانک مرکزی، «مهار تورم» و «کمک به حفظ و ارتقای ارزش پول ملی» صراحتاً در میان اهداف قانونی بانک مرکزی قرار گرفته‌اند و قانون حتی بانک را موظف کرده بازار ارز را به‌گونه‌ای مدیریت کند که با حفظ ارزش پول ملی، نوسانات نرخ ارز کاهش یابد.

طبیعی بود که چنین تصویری با واکنش روبه‌رو شود. بخشی از رسانه‌ها و کاربران شبکه‌های اجتماعی با ادبیاتی انتقادی و حتی طنزآمیز این پرسش را مطرح کردند که دستگاهی که همزمان با جهش شدید نرخ ارز در حال فعالیت است، براساس چه برداشتی از «عملکرد»، شایسته عنوان دستگاه برگزیده شناخته شده است. حتی تیترهایی نظیر «تقدیر از دلار ۲۰۰ هزار تومانی» در رسانه‌ها منتشر شد.

ممکن است این تیترها از منظر کارشناسی ساده‌سازی مسئله باشند؛ نرخ ارز محصول عملکرد یک شخص یا حتی یک نهاد واحد نیست و عواملی مانند سیاست مالی، کسری بودجه، تحریم، تجارت خارجی، انتظارات، جنگ و شوک‌های بیرونی نیز بر آن اثر می‌گذارند. اما نفس شکل‌گیری چنین واکنشی، نشانه یک مشکل مهم‌تر است: فاصله میان آن چیزی که نظام رسمی ارزیابی «عملکرد مطلوب» می‌نامد و آن چیزی که شهروند در زندگی واقعی خود به‌عنوان نتیجه عملکرد دولت تجربه می‌کند.

دولت، داور عملکرد خودش

مسئله فقط انتخاب بانک مرکزی نیست. این نمونه را می‌توان نشانه‌ای از یک آسیب ساختاری در نظام ارزیابی دستگاه‌های اجرایی دانست: درون‌دولتی و تک‌منبعی بودن ارزیابی. فرایند موجود کاملاً فاقد ارزیابی نیست و نمی‌توان آن را صرفاً یک خوداظهاری ساده نامید. دستگاه‌ها شاخص‌های پیشنهادی خود را ارسال می‌کنند، شاخص‌ها در کارگروه‌هایی با حضور سازمان اداری و استخدامی، سازمان برنامه و بودجه، نمایندگان دستگاه و خبرگان بررسی می‌شود و سپس دستگاه‌ها گزارش «خودارزیابی» و مستنداتشان را بارگذاری می‌کنند تا مورد بررسی قرار گیرد. با این حال، نقطه آغاز بخش مهمی از فرایند همچنان اطلاعات، مستندات و خودارزیابی خود دستگاه است و مرجعیت اصلی ارزیابی نیز در درون قوه مجریه باقی می‌ماند.

اینجاست که مسئله اعتماد مطرح می‌شود؛ جایی که ارزیاب و ارزیابی‌شونده هر دو در یک قوه و تحت یک مدیریت کلان قرار دارند؛ وضعیتی که می‌تواند تعارض منافع ایجاد کند و ارزیابی را از یک «داوری مستقل و اصلاحگر» به گزارشی سازگار با منطق و مصلحت اداری نزدیک کند.

در چنین ساختاری، حتی اگر ارزیابی از نظر فنی درست انجام شده باشد، یک مسئله همچنان باقی می‌ماند: اعتبار ادراک‌شده نتایج. وقتی دولت ارزیابی‌کننده است، دستگاه مورد ارزیابی متعلق به همان دولت است، بخش مهم داده‌ها را خود دستگاه تولید می‌کند و در نهایت همان مجموعه دولتی به برگزیده لوح می‌دهد، شهروند حق دارد بپرسد: چه کسی این ادعاها را مستقل از دولت راستی‌آزمایی کرده است؟

جای مردم در ارزیابی کجاست؟

این پرسش زمانی جدی‌تر می‌شود که مهم‌ترین دریافت‌کنندگان خدمات عمومی ــ یعنی مردم ــ سهم محدودی در داوری نهایی دارند. سازوکار فعلی برای دریافت و تحلیل بازخورد شهروندان، با وجود نقش آنها به‌عنوان اصلی‌ترین دریافت‌کنندگان خدمات، فراگیر و مؤثر نیست. این نقص را نمی‌توان با افزودن یک شاخص صوری «رضایت مردم» حل کرد. ارزیابی معتبر باید چندمنبعی باشد: داده‌های خود دستگاه یک منبع باشد، داده‌های ثبتی و پیامدی منبع دوم، ارزیابی مستقل خبرگان و دانشگاه‌ها منبع سوم، نظارت نهادهای بیرون از قوه مجریه منبع دیگر و تجربه واقعی مردم نیز بخش مستقلی از امتیاز ارزیابی را تشکیل دهد.

در این صورت، اگر دستگاهی مدعی عملکرد مطلوب است، این ادعا باید بتواند در برابر منابع مختلف شواهد دوام بیاورد. در غیر این صورت، افزایش تعداد شاخص‌ها فقط ظاهر ارزیابی را پیچیده‌تر می‌کند، نه اعتبار آن را.

از ارزیابی «دستگاه» به ارزیابی «زنجیره نتیجه»

مسئله بانک مرکزی یک نکته دیگر را نیز روشن می‌کند. بسیاری از نتایج مهمی که مردم از دولت انتظار دارند، محصول عملکرد یک سازمان واحد نیستند. ثبات اقتصادی فقط محصول بانک مرکزی نیست؛ همان‌طور که اشتغال، کنترل آسیب‌های اجتماعی، سلامت یا رضایت از یک خدمت عمومی نیز عموماً نتیجه عملکرد چند دستگاه است. بنابراین واحد تحلیل ارزیابی باید در بسیاری از حوزه‌ها از «سازمان» به «زنجیره خدمت و نتیجه» تغییر کند.  شاخص‌ها باید مسیر واقعی دریافت خدمت از نخستین تماس شهروند تا تحقق نتیجه نهایی را بسنجند و در خدمات چندمرحله‌ای و بین‌سازمانی، «زنجیره ارائه خدمت و اثربخشی آن برای شهروند» جای عملکرد صرفاً درون‌دستگاهی را بگیرد.

در چنین الگویی دیگر پرسش اصلی این نیست که بانک مرکزی چند جلسه برگزار کرده، چند دستورالعمل صادر کرده یا حتی در یک مقطع بحرانی چند خدمت را بدون وقفه ادامه داده است. پرسش این است که زنجیره سیاست پولی، مالی و ارزی در نهایت چه نتیجه‌ای برای ثبات قیمت‌ها، ارزش پول، تأمین مالی اقتصاد و تجربه مردم ایجاد کرده و سهم هر دستگاه در این نتیجه چه بوده است.

در کنار آن، معماری ارزیابی نیز باید چندلایه شود؛ به‌گونه‌ای که ارزیابی تخصصی دولت باقی بماند، اما راستی‌آزمایی مستقل بیرونی نیز وجود داشته باشد. جشنواره شهید رجایی می‌تواند ابزار مفیدی برای تشویق دستگاه‌های کارآمد باشد؛ اما جایزه زمانی اعتبار دارد که مردم بتوانند رابطه میان «برگزیده شدن» و «نتیجه‌ای که در زندگی خود می‌بینند» را بفهمند. وقتی این رابطه قابل مشاهده نیست، لوح تقدیر به جای آنکه اعتماد تولید کند، ممکن است دقیقاً نتیجه معکوس داشته باشد.

بنابراین پرسش «تقدیر بابت کدام عملکرد؟» صرفاً یک طعنه به بانک مرکزی یا یک مدیر نیست؛ پرسشی درباره معماری کل نظام ارزیابی دولت است. تا زمانی که دولت عمدتاً با داده‌های خود، در چارچوب خود و با داوری غالباً درون‌دولتی عملکرد خود را بسنجد، حتی درست‌ترین ارزیابی‌ها نیز با مسئله اعتماد مواجه خواهند بود. راه افزایش اعتبار، حذف ارزیابی دولتی نیست؛ شکستن انحصار آن، چندمنبعی کردن شواهد، وارد کردن صدای مردم و خبرگان مستقل و حرکت از ارزیابی سازمان‌ها به ارزیابی زنجیره واقعی خدمت و نتیجه است.