مصطفی حیدری پژوهشگر حوزه نظام اداری در یادداشتی برای اندیشکده رهیافت نوشت:
مقدمه
کارمندی را تصور کنید که پانزده یا بیست سال هر روز وارد یک دستگاه دولتی شده، پشت همان میز نشسته، از همان مدیر دستور گرفته، همان وظایف کارکنان دستگاه را انجام داده و حتی چند بار شرکت پیمانکارش تغییر کرده است؛ اما پس از تمام این سالها هنوز کارمند آن دستگاه محسوب نمیشود. روی کارت او نام یک شرکت خصوصی نوشته شده؛ شرکتی که ممکن است فردا تغییر کند، در حالی که محل کار، وظیفه و مدیر او همان است. همین وضعیت، شاید سادهترین توضیح برای آن چیزی باشد که امروز «مسئله نیروهای شرکتی» نامیده میشود. مطالبه این نیروها نیز پیچیده نیست: اگر سالها برای دولت کار کردهایم، چرا رابطه ما با دولت همچنان از طریق یک شرکت واسطه تعریف میشود؟ چرا دو نفر که در یک محل و گاه در یک شغل مشابه فعالیت میکنند، باید از نظر نوع قرارداد، مزایا، امنیت شغلی و مسیر استخدامی در دو وضعیت متفاوت قرار داشته باشند؟
همین مطالبه ساده، هنگامی که وارد نظام حقوقی، استخدامی و مالی دولت میشود، به یکی از پیچیدهترین مسائل اصلاح نظام اداری تبدیل میشود. دولت از یک طرف با مسئله امنیت شغلی، تأخیر در پرداخت حقوق، مشکلات بیمهای و احساس تبعیض صدها هزار نیروی شرکتی مواجه است و از طرف دیگر باید اصول رقابت در استخدام عمومی، محدودیت پستهای سازمانی، سقف قراردادها، کنترل هزینههای پایدار و سیاست کاهش نیروی انسانی را نیز رعایت کند. به همین دلیل، پرونده نیروهای شرکتی سالها میان مجلس، دولت، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام رفتوآمد کرده، اما هنوز به یک راهحل نهایی نرسیده است. مسئله اصلی بنابراین دیگر صرفاً «حذف شرکتها» نیست. پرسش دشوارتر این است: آیا تبدیل وضعیت یکسان همه نیروهای شرکتی، عادلانهترین و کارآمدترین راه ساماندهی آنهاست؟
بیان مسئله
مطالبه ساماندهی نیروهای شرکتی موضوع تازهای نیست. طرح «ساماندهی استخدام کارکنان دولت» در مهرماه ۱۳۹۹ اعلام وصول شد و پس از چند سال بررسی، جزئیات آن در اسفندماه ۱۴۰۱ به تصویب مجلس رسید. محور اصلی طرح، حذف شرکتهای پیمانکاری تأمین نیروی انسانی و ایجاد رابطه مستقیم میان دستگاه اجرایی و نیروهای مشمول بود. مجلس در ادامه و برای رفع ایرادات، متن را چند بار اصلاح کرد و در بهمن ۱۴۰۲ نیز اصلاحاتی برای تأمین نظر شورای نگهبان انجام داد. بااینحال، مسئله در این مرحله پایان نیافت.
هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام نسبت به این سیاست ایراداتی مطرح کرد که نشان میدهد پرونده نیروهای شرکتی صرفاً یک مسئله کارگری نیست، بلکه مستقیماً به معماری استخدام عمومی دولت مربوط میشود. بر اساس مطالب منعکسشده در اسناد مورد بررسی، یکی از ایرادات به عدالت استخدامی و رقابت برای ورود به دولت مربوط بود. اگر صدها هزار نفر بدون طی فرایند رقابتی معمول به رابطه استخدامی مستقیم با دولت وارد شوند، این سؤال مطرح میشود که وضعیت سایر شهروندانی که خواهان ورود به مشاغل دولتی هستند چگونه خواهد بود؟
ماده (۴۴) قانون مدیریت خدمات کشوری نیز استخدام را بر مبنای ورود از مسیر آزمون و رقابت عمومی تعریف کرده است (قانون مدیریت خدمات کشوری، 1386). از همین رو، تبدیل وضعیت عمومی نیروهای شرکتی با یک تعارض بنیادی مواجه میشود: از یک طرف، سابقه طولانی حضور این افراد در دستگاه نمیتواند نادیده گرفته شود؛ از طرف دیگر، سابقه حضور در یک قرارداد شرکتی نیز بهخودیخود نمیتواند جایگزین تمام قواعد ورود به خدمت عمومی شود.
دومین تعارض، سیاست متناسبسازی و کاهش نیروی انسانی دولت است. دکتر سلمانی معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی بیان کرده که تبدیل گسترده نیروهای شرکتی به کارکنان مستقیم دولت مستلزم ایجاد یا اختصاص پست سازمانی است. درحالیکه سیاستهای بالادستی همزمان دولت را به کاهش نیروی انسانی و متناسبسازی ساختار ملزم کردهاند. در همین چارچوب، قانون برنامه هفتم نیز کاهش نیروی انسانی دولت را هدفگذاری کرده است. به این ترتیب، نظام اداری با دو مطالبه متعارض روبهرو میشود: کاهش تعداد کارکنان رسمی از یک سو و تبدیل صدها هزار نیروی موجود به کارکنان مستقیم از سوی دیگر.
سومین مسئله، بار مالی و ایجاد تعهدات پایدار برای دولت است. تبدیل رابطه شرکتی به استخدام مستقیم فقط تغییر عنوان قرارداد نیست. چنین اقدامی میتواند دولت را با مجموعهای از تعهدات بلندمدت در زمینه حقوق، مزایا، سنوات، بیمه، بازنشستگی و سایر پرداختهای کارکنان مواجه کند. همین حالا صندوقهای بازنشستگی با بحران مالی شدید روبرو هستند و نمیتوانند تعهدات خود را بپردازند. از همین رو، یکی از محورهای مخالفت با طرح نیز افزایش هزینههای عمومی بوده است.
مسئله چهارم اما شاید کمتر مورد توجه قرار گرفته باشد: نیروهای شرکتی یک گروه همگن نیستند. عنوان «نیروی شرکتی» صرفاً نوع رابطه قراردادی فرد را توصیف میکند و چیزی درباره ماهیت شغلی که او انجام میدهد نمیگوید. ممکن است یک نیروی شرکتی سالها در یک شغل کارشناسی و مستمر دستگاه فعالیت کرده باشد و در همان اداره، نیروی شرکتی دیگری در یک خدمت کاملاً قابل برونسپاری مانند نظافت، نگهداری یا خدمات پشتیبانی مشغول باشد. قرار دادن هر دو فرد در یک سیاست واحد، صرفاً به این دلیل که قرارداد هر دو با شرکت پیمانکار است، از منظر برنامهریزی نیروی انسانی چندان قابل دفاع نیست.
اینجاست که تفاوت میان «تبدیل وضعیت نیروی انسانی» و «ساماندهی نیروی انسانی» اهمیت پیدا میکند. تبدیل وضعیت بر نوع قرارداد متمرکز است؛ اما ساماندهی ابتدا میپرسد: دستگاه برای چه کاری به این فرد نیاز دارد؟ آیا آن کار جزء مأموریت مستمر دولت است؟ آیا حجم کار وجود این شغل را توجیه میکند؟ آیا دستگاه در این حوزه واقعاً کمبود نیرو دارد؟ آیا فرد از شایستگی لازم برخوردار است؟ آیا این فعالیت بهتر است درون دولت انجام شود یا خرید خدمت برای آن منطقیتر است؟ اگر پاسخ این پرسشها مشخص نباشد، تبدیل وضعیت گسترده میتواند همان خطایی را تکرار کند که در بخش نخست درباره آن بحث شد: ورود نیروی انسانی بدون پیوند کافی با نیاز واقعی دستگاه.
کارشناسان این حوزه بیان معتقدند در مقاطع گذشته همین تبدیل وضعیتهای قانونی از عواملی بوده که حجم قابلتوجهی نیروی انسانی را خارج از محاسبات برنامهریزیشده وارد دستگاه کرده و توازن نیروی انسانی را تحت تأثیر قرار داده است. در نتیجه، یک سیاست که با هدف رفع بیعدالتی استخدامی آغاز میشود، در صورت طراحی نامناسب میتواند خود زمینه شکلگیری بیعدالتی دیگری را فراهم کند. اما این استدلال به معنای قابل قبول بودن وضع موجود نیز نیست.
ساختار فعلی نیروهای شرکتی خود دارای مشکلات جدی است. دو مطالبه اصلی نیروهای شرکتی امنیت شغلی و اصلاح نظام پرداخت عنوان شده است؛ زیرا مواردی از تأخیر شرکتها در پرداخت حقوق، ناقص رد شدن سابقه بیمه و ایجاد مشکلاتی هنگام بازنشستگی مطرح بوده و نیز در برخی موارد، دولت منابع را برای شرکت واریز کرده اما پرداخت به نیروی انسانی با فاصله زمانی صورت گرفته است. چنین وضعیتی طبیعتاً احساس بیعدالتی و بیاعتمادی ایجاد میکند. همین بنبست موجب شد دولت بهجای حل کامل مسئله رابطه استخدامی، به سراغ بخشی از مسئله یعنی نظام پرداخت نیروهای شرکتی برود.
در ۳۱ تیر ۱۴۰۵، هیئت وزیران «طرح ساماندهی نظام پرداخت نیروهای شرکتی» را تصویب کرد و مصوبه در اوایل مردادماه ابلاغ شد. جهتگیری اصلی این مصوبه، ثبت اطلاعات نیروها، کنترل پرداخت حقوق و بیمه، کاهش حاشیه سود شرکتها و حرکت به سمت پرداخت به ذینفع نهایی است. در این چارچوب، دولت تلاش کرده است بخشی از مشکلات روزمره نیروها را بدون تغییر رابطه استخدامی آنها کاهش دهد. این سیاست را میتوان یک گام اصلاحی دانست، اما نه پایان مسئله؛ زیرا شرکت پیمانکار همچنان وجود دارد و قرارداد نیروی انسانی نیز همچنان با شرکت منعقد میشود. دستگاه محل خدمت، کارفرمای مستقیم حقوقی فرد نمیشود. به همین دلیل، سیاستی که سالها با عنوان «حذف واسطهها» دنبال میشد، در مرحله فعلی عملاً به «ساماندهی عملکرد واسطهها» رسیده است.
حتی بخشی از سازوکارهای پیشبینیشده در مصوبه جدید، مانند کنترل واریز حقوق، مزایا و کسور قانونی، در اشکال مشابه در مقررات گذشته نیز سابقه داشتهاند. از این منظر، مصوبه اخیر بیش از آنکه مسئله استخدامی نیروهای شرکتی را حل کند، سازوکار موجود را شفافتر و منضبطتر میکند. از سوی دیگر، تعیین سقف محدود برای حق مدیریت شرکتهای پیمانکار نیز پرسش دیگری ایجاد میکند: شرکت دقیقاً چه ارزش افزودهای تولید میکند؟
اگر دستگاه کار نیروی انسانی را تعریف میکند، حضور و غیاب او را مدیریت میکند، عملکردش را ارزیابی میکند و نیروی مورد نظر نیز سالها در همان دستگاه مستقر است، شرکت واسطه در برابر سهمی که دریافت میکند دقیقاً چه مسئولیتی بر عهده دارد؟ اگر پاسخ عمدتاً «پرداخت حقوق و بیمه» باشد، طبیعی است که اصل وجود واسطه مورد سؤال قرار گیرد. در مقابل، اگر یک خدمت واقعاً برونسپاری شده باشد، شرکت باید مسئول تحقق خروجی مشخص باشد؛ یعنی دولت نباید «ده نفر نیروی نظافت» بخرد، بلکه باید «خدمت نظافت یک ساختمان با سطح کیفیت معین» را خریداری کند. در چنین مدلی، تعداد نیرو، شیوه سازماندهی و مدیریت آنها مسئولیت پیمانکار است و دولت نتیجه را مطالبه میکند. این تمایز همان نقطهای است که میتواند میان برونسپاری واقعی و واسطهگری نیروی انسانی مرز ایجاد کند.
راهکارها
راهحل مسئله نیروهای شرکتی نه حفظ کامل وضع موجود است و نه تبدیل وضعیت یکسان و بدون تفکیک همه نیروها. نقطه آغاز باید شناخت ماهیت شغل و نیاز واقعی دستگاه باشد.
نخست، ضروری است همه نیروهای شرکتی موجود بر اساس نوع کاری که واقعاً انجام میدهند طبقهبندی شوند، نه صرفاً بر مبنای عنوان قرارداد آنها. بر مبنای یادداشتهای کارشناسی موجود، میتوان سه گروه اصلی را از یکدیگر تفکیک کرد. گروه نخست؛ مشاغل مستمر و کارشناسی مورد نیاز دستگاه. اگر فردی سالها وظیفهای مستمر و درونسازمانی انجام داده و بررسی کارسنجی نیز نشان دهد که دستگاه واقعاً به آن شغل نیاز دارد، استمرار تأمین آن از طریق واسطه چندان منطقی نیست. برای این گروه باید امکان ورود به رابطه مستقیم در چارچوب قواعد قانونی فراهم شود. این مسیر میتواند آزمون استخدامی یا سایر سازوکارهای قانونی باشد، اما سابقه خدمت فرد نیز باید بهصورت معنادار در فرایند دیده شود.
گروه دوم؛ خدمات واقعاً قابل برونسپاری. در این حوزهها تبدیل تمام نیروها به کارمند دولت منطقی نیست. دستگاه باید از خرید «نیروی انسانی» فاصله بگیرد و «خدمت» را خریداری کند. پیمانکار باید مسئول انتخاب، آموزش، مدیریت و عملکرد نیروی خود باشد و دولت شاخص کیفیت و نتیجه را کنترل کند.
گروه سوم؛ مشاغلی که نیاز پایدار به آنها وجود ندارد. اگر بررسی مأموریت و حجم کار نشان دهد که ادامه یک فعالیت در ساختار دولت توجیه ندارد، استخدام دائمی فرد صرفاً به دلیل سابقه حضور نیز نمیتواند راهحل پایدار باشد. برای این گروه باید سیاستهای گذار مانند جابهجایی، آموزش مجدد، انتقال به فعالیتهای مورد نیاز، حمایت موقت یا خروج تدریجی طراحی شود.
دوم، برای نیروهای مشمول مسیر جذب مستقیم، باید سابقه خدمت واقعی به رسمیت شناخته شود، بدون آنکه اصل رقابت استخدامی حذف شود. اعطای امتیاز صرفاً چهار امتیازی برای افرادی که گاه بیش از یک دهه سابقه خدمت دارند، مطابق نقد موجود، ممکن است تناسب کافی با تجربه آنان نداشته باشد. در عین حال، هرگونه امتیاز استخدامی باید دارای مبنای قانونی روشن باشد تا بعداً با ایراد حقوقی یا ابطال مواجه نشود.
سوم، تا زمان حل نهایی رابطه استخدامی، اصلاح نظام پرداخت باید با جدیت اجرا شود. پرداخت مستقیم حقوق به ذینفع نهایی، واریز کامل و بهموقع کسور بیمه و جلوگیری از نگهداری وجوه کارکنان نزد شرکت میتواند بخش مهمی از بیعدالتیهای موجود را کاهش دهد. این اقدام هرچند جایگزین ساماندهی استخدامی نیست، اما میتواند یکی از فوریترین مشکلات نیروها را حل کند.
چهارم، باید برای شرکتهای پیمانکار ارزش افزوده قابل سنجش تعریف شود. وجود شرکت صرفاً برای انتقال حقوق از دستگاه به نیروی انسانی توجیه کافی ندارد. قراردادهای برونسپاری باید دارای شاخص خروجی، کیفیت، سطح خدمت و مسئولیت روشن پیمانکار باشند.
پنجم، دولت باید همزمان با تعیین تکلیف نیروهای موجود، مسیر بازتولید نیروی شرکتی را مسدود کند. این موضوع صرفاً با ممنوعیت استخدام شرکتی امکانپذیر نیست. تا زمانی که دستگاه مأموریت دارد، نیروی مناسب ندارد و امکان تأمین آن از مسیر رسمی نیز وجود ندارد، مدیر به دنبال یک راه جایگزین خواهد رفت. بنابراین، اصلاح فرایند مجوز جذب، تسهیل جابهجایی نیروی مازاد، بازآموزی کارکنان و افزایش انعطاف دستگاهها بخشی از پیششرطهای جلوگیری از تولید دوباره نیروی شرکتی است.
ششم، هرگونه تبدیل وضعیت گسترده باید با پیوست برنامهریزی نیروی انسانی انجام شود. پیش از اجرای سیاست باید مشخص باشد نیروها در چه مشاغلی وارد میشوند، چه تعداد پست مورد نیاز است، اثر مالی بلندمدت تصمیم چیست، چه میزان از کمبود واقعی دستگاه را پوشش میدهد و آیا ورود این نیروها ترکیب مهارتی و توزیعی دستگاه را بهتر میکند یا خیر.
جمعبندی
پرونده نیروهای شرکتی نمونهای روشن از پیچیدگی اصلاحات نظام اداری است. از یک طرف، نمیتوان از نیرویی که ده یا بیست سال در یک دستگاه کار کرده انتظار داشت تبعیض در پرداخت، نااطمینانی شغلی یا حضور یک واسطه کماثر را برای همیشه بپذیرد. مطالبه امنیت شغلی، پرداخت منظم، بیمه کامل و برخورد منصفانه، مطالبهای قابل فهم است.
اما از سوی دیگر، ساماندهی این مسئله را نیز نمیتوان به یک فرمان عمومی برای «تبدیل وضعیت همه» تقلیل داد. نیروهای شرکتی از نظر نوع شغل، سابقه، مهارت، نیاز دستگاه و امکان برونسپاری یکسان نیستند. تبدیل وضعیت بدون تحلیل این تفاوتها میتواند به ورود گسترده نیروی انسانی بدون ارتباط کافی با مأموریت و نیاز واقعی دستگاه منجر شود و همان ناترازیای را تشدید کند که نظام اداری امروز با آن مواجه است.
بنابراین، پرسش درست این نیست که «شرکتیها تبدیل وضعیت شوند یا نشوند؟»؛ پرسش دقیقتر این است که «کدام نیرو، برای انجام کدام مأموریت، با چه شایستگی و از چه مسیری باید در دولت باقی بماند؟»تغییر این پرسش اهمیت زیادی دارد. زیرا نقطه عزیمت سیاست را از «نوع قرارداد فرد» به «نیاز دولت و ماهیت شغل» منتقل میکند.
در چنین چارچوبی، دولت میتواند همزمان دو خطای گذشته را اصلاح کند: نخست، بیعدالتی ایجادشده برای نیروهایی که سالها عملاً مانند کارکنان دولت فعالیت کردهاند؛ و دوم، رویهای که بدون توجه کافی به برنامهریزی نیروی انسانی، بارها گروههای جدیدی را وارد ساختار دولت کرده و سپس برای تعیین تکلیف آنها با مسئلهای تازه مواجه شده است.
ساماندهی واقعی نیروهای شرکتی نه با حفظ واسطهها کامل میشود و نه با تبدیل وضعیت یکسان همه نیروها؛ بلکه از تحلیل شغل، تشخیص نیاز واقعی و انتخاب رابطه استخدامی متناسب آغاز میشود.
منابع
مجلس شورای اسلامی. (۱۴۰۳). قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران.
مجلس شورای اسلامی. (1386). قانون مدیریت خدمات کشوری.
