سعید زعیمی گیلوائی پژوهشگر حوزه حکمرانی در یادداشتی برای اندیشکده رهیافت نوشت:
در بحث پیشرفت کشور، معمولاً مجموعه‌ای از زیرساخت‌ها ضروری تلقی می‌شوند: زیرساخت‌های حمل‌ونقل و انرژی، نظام تأمین مالی، ساختار برنامه‌ریزی، نظام بودجه‌ریزی، قوانین و مقررات، سازمان اداری و ظرفیت علمی و فناورانه. درباره هرکدام از این حوزه‌ها می‌توان برنامه نوشت، سرمایه‌گذاری کرد، نهاد ساخت و شاخص‌هایی برای سنجش عملکرد تعریف کرد. اما در میان این زیرساخت‌ها، یک ظرفیت بنیادین کمتر به‌صورت مستقل موضوع طراحی قرار گرفته است: ظرفیت آماده‌سازی کسانی که قرار است درباره سایر زیرساخت‌ها تصمیم بگیرند.
کشور ممکن است برنامه پیشرفت داشته باشد، اما کسی باید بتواند اولویت‌های آن را تشخیص دهد. ممکن است نظام بودجه‌ریزی داشته باشد، اما کسی باید میان تقاضاهای متعارض تخصیص منابع داوری کند. ممکن است قوانین مناسبی تصویب شده باشند، اما کسی باید در موقعیت‌های پیچیده آن‌ها را تفسیر و اجرا کند. ممکن است دستگاه‌های تخصصی و کارشناسان توانمند وجود داشته باشند، اما کسی باید بتواند دانش پراکنده آن‌ها را به تصمیمی منسجم تبدیل کند. در تمام این موارد، میان وجود ظرفیت و بالفعل‌شدن آن، حلقه‌ای انسانی قرار دارد که نمی‌توان آن را صرفاً با افزایش منابع یا اصلاح ساختار جایگزین کرد.
این حلقه، کیفیت کسانی است که اختیار عمومی را در دست می‌گیرند.
مسئله البته آن نیست که پیشرفت کشور به وجود چند فرد برجسته وابسته است. چنین تصوری، پیچیدگی توسعه را به ویژگی‌های شخصی صاحبان قدرت تقلیل می‌دهد و از نقش تعیین‌کننده نهادها، قواعد، ساختارهای اقتصادی و مناسبات اجتماعی غفلت می‌کند. مسئله دقیقاً برعکس است: اگر پیشرفت به مجموعه‌ای پایدار از ظرفیت‌های نهادی وابسته است، باید پرسید نظام حکمرانی چگونه اطمینان حاصل می‌کند کسانی که در موقعیت‌های حساس این نهادها قرار می‌گیرند، برای استفاده از اختیارات خود آمادگی کافی دارند.
به بیان دیگر، همان‌طور که هیچ نظام اقتصادی نمی‌تواند تأمین مالی را به اتفاق واگذار کند و هیچ سازمان بزرگی نمی‌تواند بدون سازوکار برنامه‌ریزی به‌طور پایدار عمل کند، نظام حکمرانی نیز نمی‌تواند آماده‌شدن صاحبان مسئولیت عمومی را صرفاً محصول تصادفی تجربه‌های فردی، روابط حرفه‌ای یا فرصت‌های پیش‌بینی‌نشده بداند.
تربیت حکمران از همین منظر، نه یک فعالیت آموزشی در حاشیه دولت، بلکه بخشی از زیرساخت نهادی پیشرفت است.
برای فهم اهمیت این ادعا، ابتدا باید روشن کرد که چرا تربیت حکمران با آموزش متعارف مدیران تفاوت دارد. آموزش معمولاً زمانی آغاز می‌شود که فرد در موقعیتی سازمانی قرار گرفته یا برای تصدی شغلی مشخص آماده می‌شود. هدف آن نیز غالباً انتقال مجموعه‌ای از دانش‌ها و مهارت‌هاست: آشنایی با قوانین، روش‌های مدیریت، اصول برنامه‌ریزی، فنون مذاکره یا شیوه‌های ارزیابی عملکرد. این آموزش‌ها ضروری‌اند، اما مسئله آماده‌سازی برای مسئولیت عمومی را به‌طور کامل پوشش نمی‌دهند.
صاحب مسئولیت عمومی صرفاً با مجموعه‌ای از مسائل فنی مواجه نیست که بتوان پاسخ آن‌ها را از کتاب، دستورالعمل یا مشورت تخصصی استخراج کرد. او باید درباره موضوعاتی تصمیم بگیرد که در آن‌ها منافع عمومی متعارض‌اند، اطلاعات ناقص است، پیامدها با تأخیر آشکار می‌شوند و هیچ گزینه‌ای کاملاً مطلوب نیست. باید میان فشارهای کوتاه‌مدت و ضرورت‌های بلندمدت تعادل برقرار کند؛ بتواند کارشناسی را از توجیه کارشناسی‌نما تشخیص دهد؛ ظرفیت سازمان خود را بشناسد؛ پیامدهای نهادی تصمیم‌هایش را در نظر بگیرد و بداند که یک تصمیم ظاهراً محدود چگونه می‌تواند بر رفتار دستگاه‌های دیگر اثر بگذارد.
این قابلیت‌ها صرفاً از طریق فراگیری مفاهیم ایجاد نمی‌شوند. بخشی از آن‌ها به دانش وابسته‌اند، بخشی به تجربه، بخشی به منش حرفه‌ای و بخشی به کیفیت قضاوتی که در مواجهه مکرر با مسائل واقعی شکل می‌گیرد. به همین دلیل، آماده‌سازی حکمران را نمی‌توان به مجموعه‌ای از دوره‌های آموزشی پیش یا پس از انتصاب تقلیل داد.
در واقع، تفاوت اصلی میان آموزش و تربیت در این بحث، تفاوت میان «انتقال دانش» و «ساختن آمادگی برای پذیرش مسئولیت» است. فرد ممکن است اقتصاد بداند، اما نتواند درباره یک تعارض واقعی میان اهداف اقتصادی تصمیم بگیرد. ممکن است حقوق عمومی خوانده باشد، اما در مواجهه با تعارض میان اختیار قانونی و مصلحت کوتاه‌مدت سازمان، نتواند از قواعد نهادی حفاظت کند. ممکن است سال‌ها سابقه مدیریتی داشته باشد، اما هرگز مسئولیت تصمیمی را بر عهده نگرفته باشد که آثار آن از محدوده یک سازمان فراتر می‌رود.
از این رو، سابقه، مدرک، دانش تخصصی و حتی موفقیت در یک موقعیت مدیریتی، هرکدام می‌توانند نشانه‌هایی از آمادگی باشند، اما هیچ‌یک به‌تنهایی معادل آمادگی برای مسئولیت عمومی نیستند.
در اینجا یک مسئله ساختاری پدیدار می‌شود. نظام‌های حکمرانی برای بسیاری از فعالیت‌های خود
زنجیره‌های مشخصی طراحی می‌کنند. منابع مالی از مسیر بودجه تخصیص می‌یابند؛ طرح‌های عمرانی از مراحلی مانند مطالعه، تصویب، تأمین اعتبار و اجرا عبور می‌کنند؛ قوانین فرایندهای معینی برای تصویب و ابلاغ دارند و فعالیت دستگاه‌های اجرایی در قالب تقسیم کار اداری تعریف می‌شود. اما آیا برای آماده‌شدن کسی که قرار است در رأس همین فرایندها قرار گیرد نیز زنجیره‌ای به همان اندازه روشن وجود دارد؟
این پرسش در ایران اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند.
در ساختار حکمرانی کشور، مسیرهای متنوعی برای رسیدن به مسئولیت عمومی وجود دارد. افراد ممکن است از دانشگاه، فعالیت سیاسی، مدیریت اجرایی، نهادهای عمومی، فعالیت‌های تخصصی یا تجربه‌های سازمانی متفاوت وارد موقعیت‌های تصمیم‌گیری شوند. تنوع این مسیرها به‌خودی‌خود مسئله نیست و حتی می‌تواند ظرفیت ارزشمندی برای ورود تجربه‌ها و دیدگاه‌های متفاوت به حکمرانی باشد. مسئله زمانی شکل می‌گیرد که میان این مسیرهای متنوع و الزامات مسئولیت‌های مقصد، سازوکاری منسجم و قابل ارزیابی برای سنجش آمادگی وجود نداشته باشد.
در چنین وضعیتی ممکن است فردی در یک حوزه تخصصی بسیار موفق بوده باشد، اما برای اداره سازمانی بزرگ با مسائل حقوقی، مالی، انسانی و سیاسی پیچیده آمادگی کافی نداشته باشد. فرد دیگری ممکن است در فعالیت‌های سیاسی یا اجتماعی توانایی بالایی نشان داده باشد، اما تجربه اداره منابع عمومی، مواجهه با تعارض منافع یا اجرای سیاست در مقیاس گسترده را کسب نکرده باشد. همچنین ممکن است مدیری در یک سازمان عملکرد مناسبی داشته باشد، اما هنگام انتقال به مسئولیتی با دامنه ملی، با سطحی از پیچیدگی روبه‌رو شود که تجربه قبلی او برای مواجهه با آن کافی نیست.
این موارد الزاماً به معنای نامناسب‌بودن افراد نیست. مسئله آن است که توانایی در یک موقعیت، به‌طور خودکار به توانایی در موقعیتی دیگر تبدیل نمی‌شود. میان قابلیت‌های فرد و الزامات مسئولیت جدید باید تناسبی وجود داشته باشد و این تناسب نیازمند شناخت، تجربه و ارزیابی است.
اگر چنین فرایندی ضعیف باشد، نظام حکمرانی بخشی از هزینه آماده‌سازی افراد را پس از انتصاب پرداخت می‌کند. صاحب مسئولیت تازه در جریان اداره سازمان می‌آموزد چگونه با دستگاه‌های دیگر تعامل کند، محدودیت‌های بودجه را بفهمد، تعارض‌های درون سازمان را مدیریت کند، تصمیم‌های پیشین را ارزیابی کند و میان توصیه‌های کارشناسی داوری کند. یادگیری در حین مسئولیت البته اجتناب‌ناپذیر است؛ هیچ فردی نمی‌تواند پیش از تصدی مقام، تمام موقعیت‌های آینده را تجربه کرده باشد. اما میان تکمیل تجربه در جریان مسئولیت و آغاز یادگیری قابلیت‌های بنیادین پس از انتصاب تفاوت مهمی وجود دارد.
در حالت نخست، مسئولیت جدید فرصتی برای تعمیق ظرفیت‌های پیشین است. در حالت دوم، خود سازمان و منابع عمومی به میدان اصلی آزمون و خطای فرد تبدیل می‌شوند.
هزینه این وضعیت نیز فقط به یک تصمیم نادرست محدود نمی‌ماند. تصمیم نامناسب ممکن است منابعی را به مسیری کم‌بازده هدایت کند، اجرای یک سیاست را به تأخیر اندازد، نیروی انسانی توانمند را از سازمان خارج کند یا هماهنگی میان دستگاه‌ها را مختل سازد. بعضی از این هزینه‌ها قابل جبران‌اند، اما برخی دیگر آثار بلندمدت دارند. فرصت ازدست‌رفته سرمایه‌گذاری، اعتماد آسیب‌دیده، ظرفیت کارشناسی تضعیف‌شده یا سازمانی که در اثر انتصاب‌های نامناسب دچار فرسایش شده است، لزوماً با تغییر یک مدیر به وضعیت پیشین بازنمی‌گردد.
از این منظر، تربیت حکمران را باید نوعی سرمایه‌گذاری پیشینی برای کاهش هزینه‌های پسینی حکمرانی دانست. همان منطقی که ایجاب می‌کند پیش از اجرای یک پروژه بزرگ، مطالعات امکان‌سنجی انجام شود، اقتضا می‌کند پیش از سپردن مسئولیت‌های پیچیده نیز ظرفیت‌های موردنیاز شناسایی و آمادگی افراد تا حد امکان آزموده شود.
بااین‌حال، اهمیت تربیت حکمران صرفاً در کاهش احتمال خطا نیست. کارکرد مهم‌تر آن، افزایش ظرفیت نظام حکمرانی برای انجام اقداماتی است که بدون وجود صاحبان مسئولیت آماده، حتی با برخورداری از منابع و قوانین مناسب نیز دشوار خواهند بود.
پیشرفت معمولاً نیازمند تغییر در وضعیت موجود است و تغییر، به‌ندرت بدون تعارض اتفاق می‌افتد. اصلاح یک نظام بودجه‌ای ممکن است منافع تثبیت‌شده‌ای را تحت تأثیر قرار دهد. بازآرایی یک بخش اقتصادی می‌تواند در کوتاه‌مدت هزینه‌هایی ایجاد کند. اصلاح ساختار اداری ممکن است با مقاومت سازمانی مواجه شود و اجرای یک برنامه بلندمدت، نیازمند هماهنگی میان دستگاه‌هایی باشد که هرکدام اهداف و محدودیت‌های متفاوتی دارند.
در چنین موقعیت‌هایی، مسئله فقط دانستن راه‌حل فنی نیست. ممکن است درباره ضرورت یک اصلاح، توافق کارشناسی نسبی وجود داشته باشد، اما اجرای آن به دلیل ضعف هماهنگی، ناتوانی در مدیریت تعارض، فقدان اعتماد یا ناپایداری تصمیم‌ها متوقف شود. صاحب مسئولیت با
ید بتواند مسئله را به‌درستی صورت‌بندی کند، میان بازیگران مختلف گفت‌وگو ایجاد کند، هزینه‌های گذار را بشناسد، درباره ترتیب اقدامات تصمیم بگیرد و اجرای سیاست را در برابر موانع پیش‌بینی‌نشده هدایت کند.
بنابراین، ظرفیت پیشرفت به توانایی تولید برنامه محدود نیست؛ به توانایی تبدیل برنامه به اقدام جمعی نیز وابسته است.
این همان نقطه‌ای است که تربیت حکمران با سایر زیرساخت‌های پیشرفت پیوند پیدا می‌کند. نظام برنامه‌ریزی بدون تصمیم‌گیرنده‌ای که افق بلندمدت داشته باشد، ممکن است به تولید اسناد متعدد و اجرای ناپیوسته آن‌ها محدود شود. نظام بودجه‌ریزی بدون صاحب مسئولیتی که بتواند میان اولویت‌های متعارض انتخاب کند، ممکن است به توزیع تدریجی منابع میان مطالبات موجود تبدیل شود. نظام قانون‌گذاری بدون ظرفیت فهم پیامدهای اجرایی قواعد، ممکن است با انباشت تکالیفی روبه‌رو شود که دستگاه‌های اجرایی توان تحقق آن‌ها را ندارند. حتی نظام مدیریت منابع انسانی، اگر در سطوح عالی از انتصاب‌های غیرمتناسب با الزامات شغلی اثر بپذیرد، نمی‌تواند صرفاً با اصلاح دستورالعمل‌های استخدامی به عملکرد مطلوب برسد.
در تمام این موارد، ضعف آمادگی صاحبان مسئولیت می‌تواند ظرفیت سایر زیرساخت‌ها را کاهش دهد. در مقابل، وجود افراد آماده نیز بدون قواعد مناسب، منابع کافی و سازوکارهای پاسخ‌گویی تضمین‌کننده پیشرفت نیست. رابطه، مکمل است نه جایگزین.
به همین دلیل، نگاه زیرساختی به تربیت حکمران مستلزم عبور از تصور فردمحور است. هدف نباید پیدا کردن چند فرد استثنایی باشد که با توانایی شخصی خود ضعف ساختارها را جبران کنند. چنین الگویی، حتی اگر در مقاطعی موفق باشد، مسئله پایداری را حل نمی‌کند. با خروج افراد، ممکن است بخش مهمی از ظرفیت ایجادشده از بین برود.
زیرساخت زمانی شکل می‌گیرد که یک قابلیت از حالت اتفاقی و وابسته به اشخاص خارج شود و به ظرفیتی قابل تکرار تبدیل گردد. در نظام بودجه‌ریزی، قرار نیست کیفیت تخصیص منابع صرفاً به مهارت شخصی یک مقام وابسته باشد؛ قواعد، اطلاعات، فرایندها و سازوکارهای نظارت باید امکان تصمیم‌گیری منظم را فراهم کنند. در تربیت حکمران نیز مسئله مشابه است: آمادگی افراد نباید صرفاً حاصل آن باشد که شخصی به‌طور اتفاقی در مسیر حرفه‌ای خود با مربی مناسبی مواجه شده، فرصت تجربه ارزشمندی پیدا کرده یا در موقعیتی قرار گرفته که توانایی‌های او را پرورش داده است.
اگر آمادگی برای مسئولیت عمومی اهمیت نهادی دارد، باید بتوان درباره فرایند شکل‌گیری آن پرسش‌های مشخص مطرح کرد. افراد مستعد چگونه شناسایی می‌شوند؟ چه تجربه‌هایی پیش از تصدی مسئولیت‌های پیچیده ضروری است؟ از کجا می‌توان فهمید فردی که در یک موقعیت موفق بوده، برای موقعیتی متفاوت نیز آمادگی دارد؟ چگونه باید توان قضاوت، مسئولیت‌پذیری، مدیریت تعارض و استفاده از دانش کارشناسی را ارزیابی کرد؟ چه نسبتی میان آموزش، تجربه عملی، انتصاب و ارزیابی عملکرد وجود دارد؟ و مهم‌تر از همه، نظام حکمرانی چگونه از تجربه موفقیت و شکست صاحبان مسئولیت برای آماده‌سازی نسل بعد استفاده می‌کند؟
تا زمانی که این پرسش‌ها پاسخ نهادی نداشته باشند، بخش مهمی از فرایند ساخته‌شدن حکمرانان در مسیرهای پراکنده و کم‌وبیش غیررسمی باقی می‌ماند.
البته نهادی‌کردن تربیت حکمران نیز خطرهای خاص خود را دارد. اگر این ایده به تأسیس یک مرکز آموزشی انحصاری یا ایجاد مسیری بسته برای دسترسی به مسئولیت عمومی تقلیل یابد، ممکن است به‌جای افزایش کیفیت حکمرانی، به محدودشدن تنوع تجربه‌ها و بازتولید گروهی محدود از صاحبان قدرت منجر شود. همچنین اگر گواهی آموزشی جایگزین ارزیابی عملکرد واقعی شود، ممکن است صرفاً مدرکی تازه به مجموعه معیارهای رسمی انتصاب افزوده شود، بی‌آنکه آمادگی افراد بهبود معناداری پیدا کند.
پس نگاه زیرساختی به معنای آن نیست که همه صاحبان مسئولیت باید از یک مدرسه، یک دانشگاه یا یک مسیر سازمانی عبور کنند. همچنین به معنای حذف نقش انتخابات، رقابت سیاسی، تجربه اجتماعی یا اختیار قانونی نهادهای انتصاب‌کننده نیست. مسئله این است که در کنار مسیرهای مشروع و متنوع ورود به مسئولیت، ظرفیت‌هایی برای آماده‌سازی، سنجش و توسعه شایستگی‌های لازم وجود داشته باشد.
به بیان دقیق‌تر، باید میان حق یا اختیار رسیدن به مسئولیت و آمادگی برای انجام آن تمایز گذاشت. قواعد سیاسی و حقوقی تعیین می‌کنند چه کسی و از چه مسیری می‌تواند صاحب اختیار عمومی شود؛ اما این قواعد به‌تنهایی تضمین نمی‌کنند که فرد تمام قابلیت‌های لازم برای استفاده مؤثر از آن اختیار را کسب کرده است. تربیت حکمران ناظر به همین فاصله است، نه جایگزینی سازوکارهای قانونی کسب مسئولیت.
این تمایز برای ایران اهمیت دارد، زیرا بخشی از بحث‌های مربوط به کیفیت اداره کشور معمولاً پس از انتصاب افراد آغاز می‌شود. زمانی که یک دستگاه با مشکل مواجه می‌شود، توجه
عمومی به ویژگی‌های مدیر، تصمیم‌های او یا ضرورت تغییر مسئول معطوف می‌شود. این پرسش‌ها مهم‌اند، اما اگر بحث در همین سطح باقی بماند، مسئله‌ای بنیادی‌تر دیده نمی‌شود: نظام حکمرانی پیش از سپردن مسئولیت، چه فرایندی برای آماده‌سازی و ارزیابی فرد در اختیار داشته است؟
اگر فردی بدون تجربه متناسب به مسئولیتی پیچیده رسیده باشد، ارزیابی عملکرد او ضروری است؛ اما کافی نیست. باید پرسید چه سازوکاری امکان چنین انتقالی را فراهم کرده، چه معیارهایی برای تشخیص آمادگی به کار رفته و چگونه می‌توان احتمال تکرار آن را کاهش داد. به همین ترتیب، اگر مدیری عملکرد موفقی داشته باشد، مسئله فقط تقدیر از توانایی فردی او نیست؛ باید فهمید کدام تجربه‌ها، فرصت‌ها و شرایط نهادی در شکل‌گیری قابلیت‌های او نقش داشته‌اند و آیا می‌توان از آن‌ها برای آماده‌سازی دیگران استفاده کرد.
در واقع، یکی از نشانه‌های بلوغ نظام حکمرانی آن است که موفقیت و شکست صاحبان مسئولیت را صرفاً به سرگذشت شخصی آنان تبدیل نکند، بلکه از هر دو برای یادگیری نهادی بهره بگیرد.
چنین نگاهی نسبت میان تربیت حکمران و پیشرفت را نیز روشن‌تر می‌کند. پیشرفت فرایندی بلندمدت است، اما دوره تصدی بسیاری از مسئولیت‌ها محدود است. برنامه‌های کلان ممکن است به سال‌ها استمرار نیاز داشته باشند، درحالی‌که مدیران و صاحبان اختیار در طول اجرای آن‌ها تغییر می‌کنند. اگر انتقال مسئولیت با انتقال دانش، تجربه و ظرفیت تصمیم‌گیری همراه نباشد، هر جابه‌جایی می‌تواند بخشی از حافظه اجرایی را تضعیف کند.
در این شرایط، مسئله فقط کیفیت مدیر حاضر نیست؛ کیفیت زنجیره‌ای از مدیران است که باید در طول زمان مسئولیت یک مسیر پیشرفت را بر عهده بگیرند. ممکن است یک تصمیم‌گیرنده توانمند بتواند برنامه‌ای را آغاز کند، اما استمرار آن به افرادی وابسته است که پس از او می‌آیند. بنابراین، نظام حکمرانی باید نه‌فقط برای اداره امروز، بلکه برای آماده‌بودن صاحبان مسئولیت فردا نیز ظرفیت داشته باشد.
این نکته نشان می‌دهد که تربیت حکمران در نهایت با مسئله تداوم نهادی پیوند دارد. کشوری که برای تربیت نیروی متخصص، توسعه فناوری، تأمین سرمایه و ساخت زیرساخت‌های فیزیکی برنامه‌ریزی می‌کند، اما آماده‌سازی صاحبان مسئولیت عمومی را به مسیرهای اتفاقی واگذار می‌کند، ممکن است در حفظ پیوستگی تصمیم‌ها با دشواری مواجه شود. زیرا هر نسل از مسئولان ناگزیر بخشی از تجربه‌های نسل پیشین را دوباره کشف خواهد کرد.
البته هیچ سازوکار تربیتی نمی‌تواند موفقیت حکمرانان را تضمین کند. تصمیم‌گیری عمومی همواره با عدم‌قطعیت، محدودیت اطلاعات، تعارض منافع و شرایط پیش‌بینی‌نشده همراه است. حتی افراد آماده نیز ممکن است اشتباه کنند. ارزش یک نظام تربیت حکمران در حذف خطا نیست؛ در افزایش احتمال تصمیم‌گیری سنجیده، کاهش خطاهای قابل پیشگیری، تقویت توان اصلاح اشتباه و ایجاد ظرفیت یادگیری مستمر است.
از این منظر، پرسش اصلی آن نیست که آیا می‌توان حکمرانانی تربیت کرد که هرگز تصمیم نادرست نگیرند. پرسش آن است که آیا می‌توان نظامی ساخت که افراد پیش از پذیرش مسئولیت‌های پیچیده، تجربه‌های متناسب‌تری کسب کرده باشند، محدودیت‌های دانش خود را بهتر بشناسند، نسبت به پیامدهای تصمیم‌هایشان حساس‌تر باشند و در مواجهه با شکست، ظرفیت اصلاح مسیر داشته باشند.
پاسخ به این پرسش، مستلزم آن است که تربیت حکمران از حاشیه سیاست‌های آموزشی به متن سیاست‌های توسعه ظرفیت حکمرانی منتقل شود.
در چنین چارچوبی، هزینه آماده‌سازی صاحبان مسئولیت عمومی را نباید صرفاً هزینه برگزاری دوره، تولید محتوای آموزشی یا اداره یک مؤسسه دانست. این هزینه بخشی از سرمایه‌گذاری برای حفظ و ارتقای کیفیت تصمیم‌های عمومی است. همان‌طور که دولت برای ایجاد نظام اطلاعاتی، ارتقای ظرفیت کارشناسی یا اصلاح فرایندهای مالی منابع اختصاص می‌دهد، آماده‌سازی کسانی که باید از این ظرفیت‌ها استفاده کنند نیز نیازمند توجهی متناسب است.
تفاوت مهم آن است که بازده این سرمایه‌گذاری همیشه به‌سرعت و به‌صورت مستقیم مشاهده نمی‌شود. ممکن است اثر یک تجربه مدیریتی مناسب سال‌ها بعد و در مسئولیتی بالاتر آشکار شود. ممکن است ارزش یک آموزش در تصمیمی دیده شود که هرگز گرفته نمی‌شود، بحرانی که از وقوع آن جلوگیری می‌شود یا انتصابی که به دلیل تشخیص نبود آمادگی انجام نمی‌گیرد. همین ویژگی، ارزیابی تربیت حکمران را دشوار می‌کند، اما از اهمیت آن نمی‌کاهد.
اگر پیشرفت را فرایند انباشت ظرفیت‌های پایدار بدانیم، تربیت حکمران نیز باید بخشی از همین انباشت باشد: انباشت دانش، تجربه، قضاوت، حافظه نهادی و توان اداره مسائل عمومی در نسل‌های متوالی صاحبان مسئولیت.
در نهایت، مسئله تربیت حکمران را می‌توان در یک پرسش خلاصه کرد: کشوری که برای منابع مالی خود بودجه، برای فعالیت‌های اجرایی خود برنامه، برای مناسبات عمومی خود قانون
و برای سازمان‌هایش ساختار اداری طراحی می‌کند، برای آماده‌شدن کسانی که باید این مجموعه را راهبری کنند چه سازوکاری دارد؟
اگر پاسخ روشن و قابل اتکایی به این پرسش وجود نداشته باشد، بخشی از ظرفیت پیشرفت همچنان به آمادگی اتفاقی افراد وابسته خواهد ماند.
تربیت حکمران زمانی به زیرساخت پیشرفت تبدیل می‌شود که آماده‌شدن برای مسئولیت عمومی، از یک امتیاز فردی یا تجربه تصادفی به ظرفیتی نهادی، مستمر و قابل ارزیابی تبدیل شود.
این به معنای جایگزین‌کردن انسان با نهاد یا نهاد با انسان نیست. مسئله، ساختن رابطه‌ای پایدار میان این دو است: نهادهایی که امکان تصمیم‌گیری باکیفیت را فراهم می‌کنند و صاحب‌مسئولیتانی که برای استفاده درست از این امکان آماده شده‌اند.
از این منظر، پرسش «چه کسی کشور را اداره می‌کند؟» تنها پرسشی درباره افراد حاضر در مناصب نیست؛ پرسشی درباره ظرفیت یک نظام برای آماده‌سازی، انتخاب، ارزیابی و بازتولید کسانی است که در طول زمان مسئولیت اداره امور عمومی را بر عهده می‌گیرند.
تا زمانی که این ظرفیت به مسئله‌ای مستقل در معماری پیشرفت تبدیل نشود، حتی دقیق‌ترین برنامه‌ها و مناسب‌ترین ساختارها نیز ممکن است در مرحله تبدیل‌شدن به تصمیم و اقدام، بخشی از توان خود را از دست بدهند.
پیشرفت فقط به برنامه‌هایی که نوشته می‌شوند، منابعی که فراهم می‌آیند و نهادهایی که تأسیس می‌شوند وابسته نیست؛ به کیفیت کسانی نیز وابسته است که باید این امکانات را به نتیجه برسانند. آماده‌سازی این افراد، نه مسئله‌ای پس از انتصاب، بلکه بخشی از مقدمات خود پیشرفت است.
