محمدرضا مرکزی پژوهشگر حوزه اقتصاد در یادداشتی برای اندیشکده رهیافت نوشت:
کمتر حوزهای در اقتصاد ایران را میتوان یافت که به اندازه نظام تأمین اجتماعی، همزمان با اقتصاد، رفاه، بازار کار، عدالت اجتماعی و حتی ثبات سیاسی گره خورده باشد. سازمان تأمین اجتماعی صرفاً یک صندوق بیمهای یا نهاد اداری نیست؛ این سازمان یکی از بزرگترین قراردادهای اجتماعی کشور است؛ قراردادی میان نسلها، میان کارگران و کارفرمایان، و میان شهروندان و حاکمیت. منطق این قرارداد نیز روشن است: افراد امروز مشارکت میکنند، حق بیمه میپردازند و انتظار دارند در آینده از حداقلی از امنیت اقتصادی و رفاهی برخوردار شوند.
کاهش نسبت پشتیبانی صندوقها، افزایش امید به زندگی، تغییرات ساختار جمعیتی، انباشت بدهیهای دولت و کاهش بازدهی سرمایهگذاریها، نظام تأمین اجتماعی ایران را در یکی از حساسترین دورههای تاریخی خود قرار داده است. نسبت پشتیبانی سازمان تأمین اجتماعی که در گذشته در سطوح مطلوبتری قرار داشت، اکنون به محدودههای هشدار نزدیک شده و پایداری اکچوئری صندوق را با تهدید مواجه کرده است. از این منظر، اصل اصلاحات نهتنها قابل انکار نیست بلکه یک ضرورت اجتنابناپذیر است. در چنین شرایطی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی لایحهای تحت عنوان «اصلاح قانون تأمین اجتماعی و ایجاد نظام جدید تأمین اجتماعی» ارائه کرده است. در متن لایحه اهدافی همچون کاهش ناترازی صندوقها، تحقق عدالت بیننسلی، تضمین تعهدات بلندمدت و بهبود محیط کسبوکار ذکر شده است؛ اهدافی که مخالفت با اصل آنها دشوار است. پرسش اصلی این است که آیا ابزارهای پیشنهادی واقعاً توان دستیابی به این اهداف را دارند؟ بررسی دقیق مفاد لایحه نشان میدهد آنچه پیشنهاد شده، صرفاً مجموعهای از اصلاحات محدود پارامتریک نیست. با یک بازطراحی وسیع در معماری نهادی نظام تأمین اجتماعی مواجه هستیم؛ تغییری که ساختار تأمین مالی، حکمرانی، جایگاه حقوقی سازمان، بخش درمان و رابطه دولت با منابع بیننسلی را همزمان دگرگون میکند.
آیا این لایحه بحران را حل میکند یا صرفاً آن را از نقطهای به نقطه دیگر منتقل میکند؟
یکی از بنیادیترین تغییرات لایحه به شیوه تأمین مالی بازمیگردد. در الگوی فعلی، میان اشتغال، حق بیمه و تعهدات بیمهای رابطهای مشخص برقرار است. صندوقها بر اساس مشارکت بیمهشدگان و کارفرمایان شکل گرفتهاند و تعهدات آینده نیز بر همین اساس تعریف میشود. این مدل اگرچه طی سالهای اخیر با مداخلات متعدد و عدم ایفای تعهدات دولت آسیب دیده، اما همچنان بر یک منطق بیمهای استوار است. در لایحه جدید، سهم کارفرما به شکل چشمگیری کاهش یافته و از ۲۳ درصد به ۷ درصد میرسد. در مقابل، بخشی از منابع از طریق درآمدهای مالیاتی تأمین خواهد شد. از منظر هزینههای تولید، این تغییر احتمالاً با استقبال فعالان اقتصادی روبهرو خواهد شد. یکی از مشکلات بازار کار ایران هزینههای بالای غیرمزد است. کاهش سهم کارفرما ممکن است هزینه استخدام رسمی را کاهش دهد، بخشی از فشار بر بنگاهها را کم کند و انگیزه اشتغال رسمی را تقویت کند. اما هر کاهش هزینهای نیازمند تعیین منبع جایگزین است.
این کسری چگونه جبران خواهد شد؟
پاسخ لایحه روشن است: از طریق مالیات. در نگاه اول ممکن است این راهحل منطقی به نظر برسد. بسیاری از کشورهای توسعهیافته مانند آلمان و فرانسه بخشی از خدمات رفاهی خود را از محل مالیات تأمین میکنند. اما تفاوت اصلی در پیششرطهای نهادی و مالی است. این کشورها دارای نظام مالیاتی پایدار، دولت منضبط، درآمدهای قابل پیشبینی و کسری بودجه محدود هستند.
اقتصاد ایران شرایط متفاوتی دارد. درآمدهای مالیاتی به شدت از رکود و رونق اقتصادی تأثیر میپذیرند و فرآیند وصول آنها نیز با عدم قطعیت همراه است. در دورههای رکود معمولاً درآمدهای مالیاتی دولت کاهش مییابد. همزمان بیکاری افزایش پیدا میکند و تقاضا برای حمایت اجتماعی بیشتر میشود؛ یعنی دقیقاً در مقطعی که نیاز به منابع افزایش یافته است. به عبارت دیگر، درست در زمانی که صندوق بیشترین نیاز به منابع دارد، ظرفیت مالی دولت کاهش پیدا میکند. در چنین شرایطی ناترازی از بین نمیرود؛ بلکه فقط محل آن تغییر میکند. به جای ناترازی صندوق، با ناترازی بودجه عمومی مواجه خواهیم شد. تجربه سالهای اخیر اقتصاد ایران یک نگرانی مهم را برجسته میکند. در اقتصادهایی که دولت با کسری مزمن بودجه مواجه است، تأمین تعهدات بلندمدت از طریق منابع عمومی اغلب به دو مسیر ختم میشود: استقراض یا خلق نقدینگی. پیامد هر دو نیز روشن است: تورم.
یکی دیگر از بخشهای کمتر مورد توجه اما مهم لایحه، الزام بیمهپردازی برای مشاغل آزاد و خوداشتغال است. گسترش پوشش بیمهای و افزایش شمول اجتماعی از منظر عدالت اقدامی قابل دفاع است. اما چالش اصلی به شیوه اجرا بازمیگردد. اقتصاد غیررسمی ایران بسیار ناهمگون است. درآمد بسیاری از مشاغل خرد، خانگی و خویشفرما ثابت نیست. بخش بزرگی از این گروهها درآمدهای فصلی و متغیر دارند و در برابر شوکهای اقتصادی بسیار آسیبپذیرند. تحمیل یک نرخ ثابت و الزامی بدون در نظر گرفتن ظرفیت مالی این افراد، میتواند نتیجه معکوس ایجاد کند. به جای افزایش پوشش بیمهای، ممکن است بخشی از این گروهها به سمت اقتصاد زیرزمینی حرکت کنند یا به طور کامل از ثبت فعالیت خود اجتناب کنند.
در بخش حکمرانی نیز تغییرات مهمی از جمله حذف هیأت نظارت، تمرکز اختیارات و تغییر ساختار مدیریت صندوقها در لایحه پیشنهاد شده است. به نظر میرسد حذف هیأت نظارت بیش از آنکه مسئله حکمرانی را حل کند، ریسک تمرکز قدرت را افزایش میدهد. صندوقهای بازنشستگی صرفاً نهادهای اداری نیستند؛ این صندوقها مؤسسات مالی بلندمدتاند. اداره آنها نیازمند سازوکارهای دقیق نظارتی، تفکیک مسئولیتها و شفافیت بالاست. تجربه صندوقهای بازنشستگی در بسیاری از کشورها نشان میدهد تفکیک نهاد اجرا و نظارت یکی از پیششرطهای حکمرانی پایدار است. عدم رعایت این مسئله در بلندمدت ریسک تعارض منافع را افزایش میدهد. افزون بر آن، حضور نمایندگان مجلس در ساختار نظارتی صندوقها نیز اگرچه در جهت تقویت پاسخگویی پیشنهاد شده، اما ممکن است تصمیمات بلندمدت را تحت تأثیر ملاحظات کوتاهمدت سیاسی قرار دهد. صندوقهای بازنشستگی باید بر اساس منطق اکچوئری اداره شوند نه ملاحظات روزمره سیاسی.
در حوزه درمان نیز لایحه یکی از بزرگترین تغییرات چند دهه اخیر را پیشنهاد کرده است: ادغام سازمان بیمه سلامت و سازمان تأمین اجتماعی. ایده تجمیع منابع درمانی ذاتاً نامطلوب نیست. در برخی کشورها تشکیل خریدار واحد خدمات درمانی موجب کاهش هزینهها و افزایش کارایی شده است. موفقیت چنین مدلی بیش از هر چیز به طراحی نهادی وابسته است. مسئله مهم این است که منابع درمان تأمین اجتماعی از محل حق بیمه کارگران ایجاد شده اما بیمه سلامت وابسته به بودجه عمومی است. ادغام این دو بدون تعیین تکلیف روابط مالی و بدهیها میتواند به انتقال بحران از یک حوزه به حوزه دیگر منجر شود. افزون بر این، هزینههای درمان ماهیتی روزانه و نقدی دارند. اگر منابع درمانی نیز به درآمدهای مالیاتی و فرآیند تخصیص دولت وابسته شوند، احتمال اختلال در جریان نقدی درمان افزایش خواهد یافت.
شاید حساسترین و بحثبرانگیزترین بخش لایحه به انتقال منابع و داراییهای سازمان به خزانه و دولت مربوط باشد. این موضوع صرفاً یک تغییر حسابداری نیست. مسئله بر سر ماهیت منابع است. داراییهای تأمین اجتماعی طی دههها از محل حق بیمه نسلهای مختلف شکل گرفتهاند. این منابع صرفاً اموال دولت نیستند. تجربه صندوقهای بیمهای نشان میدهد فرسایش اعتماد عمومی معمولاً تدریجی رخ میدهد. زمانی که بیمهشدگان نسبت به سرنوشت منابع خود دچار تردید شوند، انگیزه مشارکت نیز کاهش مییابد و این روند در بلندمدت میتواند به بحران مشروعیت منجر شود.
نکته مهم دیگر بیمه بیکاری است. لایحه پیشنهاد میکند بخشی از منابع بیمه بیکاری از حق بیمه جدا شده و به سازوکارهای جدید منتقل شود. این تغییر ممکن است به همافزایی سیاستهای اشتغال و مهارتآموزی کمک کند، اما همزمان میتواند پیامدهای دیگری نیز به همراه داشته باشد. بیمه بیکاری ماهیتی متفاوت از حمایتهای عمومی دارد. این بیمه بخشی از قرارداد رسمی بازار کار است. تضعیف پیوند آن با ساختار بیمهای میتواند امنیت نیروی کار را کاهش دهد.
تردیدی وجود ندارد که نظام تأمین اجتماعی ایران بدون اصلاحات پایدار نخواهد ماند. اما تجربه جهانی نشان میدهد اصلاحات موفق معمولاً تدریجی، مبتنی بر گزارشهای اکچوئری، همراه با اجماع اجتماعی و مبتنی بر شفافیتاند. تغییر همزمان در چندین لایه نهادی بدون ارائه مطالعات مالی، تحلیل هزینه-فایده و ارزیابی بلندمدت، ریسکهای بزرگی ایجاد میکند. لایحه جدید بیش از آنکه اصلاح یک قانون باشد، تلاشی برای بازتعریف کامل هویت نظام تأمین اجتماعی است؛ تغییری که اگر بدون پشتوانه کارشناسی و اجماع اجتماعی اجرا شود، ممکن است نهتنها ناترازی را حل نکند، بلکه بحرانهای پیچیدهتری ایجاد کند. مسئله اصلی مخالفت با اصلاحات نیست؛ مسئله طراحی اصلاحاتی است که ضمن حفظ پایداری مالی، اعتماد بیمهشدگان و منطق بیمهای نظام را نیز حفظ کند.
