سید حسین حسینی پژوهشگر حوزه نظام ارزی در یادداشتی برای اندیشکده رهیافت نوشت:
تفاهم اخیر ایران و آمریکا را نباید صرفاً یک متن سیاسی دانست. مسئله اصلی این نیست که در متن تفاهم وعدههای اقتصادی مهمی آمده یا نه؛ مسئله این است که آیا این وعدهها به انتفاع واقعی اقتصادی برای ایران تبدیل میشوند یا در حد تعهدات کاغذی باقی میمانند. تجربه برجام نشان داد که میان «اعلام رفع تحریم» و «بهرهمندی واقعی ایران از منافع اقتصادی» فاصلهای جدی وجود دارد. آمریکا در برجام توانست از تعهدات خود عقبنشینی کند و تحریمهای رفعشده یا تعلیقشده را بازگرداند و یک «خسارت محض» برای ایران رقم بخورد؛ بنابراین در تفاهم جدید، نقطه آغاز تحلیل باید راستیآزمایی باشد، نه اعتماد سیاسی.
نخستین آزمون این تفاهم، بند اول آن است. متن بند اول میگوید: «جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا و متحدین آنها در جنگ حاضر، با امضای این یادداشت تفاهم خاتمه فوری و دائمی عملیاتهای نظامی را در تمامی جبههها، از جمله در لبنان، اعلام کرده و تعهد میکنند از این پس هیچ جنگ یا هیچ عملیات نظامی علیه یکدیگر آغاز نکنند و از تهدید یا استفاده از زور علیه یکدیگر خودداری کنند و تمامیت ارضی و حاکمیت لبنان را تضمین کنند.» اهمیت این بند در آن است که تعهد را به آینده موکول نکرده، بلکه از «خاتمه فوری و دائمی» سخن گفته و لبنان را صراحتاً ذکر کرده است. با این حال، تا زمان نگارش، لبنان همچنان در معرض تعرض و حملات نیروهای اسرائیلی بوده است. از آنجا که متن، تعهد را به «متحدین آنها در جنگ حاضر» نیز تسری داده، استمرار حملات اسرائیل به لبنان نشانه آشکار عدم اجرای بند اول از سوی جبهه متعهد به آمریکا است. این بدعهدی اولیه، با فرض پایداری تفاهمنامه، اهمیت راستیآزمایی سختگیرانه بندهای اقتصادی را دوچندان میکند.
از نظر روششناسی، باید میان تعهدات فوری و تعهدات برنامهای تفاوت گذاشت. بند سیزدهم تصریح میکند: «پس از امضای این یادداشت تفاهم و منوط به شروع اجرای بندهای ۱، ۴، ۵، ۱۰ و ۱۱ این یادداشت تفاهم و تداوم اجرای این اقدامات، جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا مذاکرات درخصوص توافق نهایی را منحصرا در مورد بقیه بندها آغاز خواهند کرد.» بنابراین بندهای ۱۰ و ۱۱، که مستقیماً به نفت، بانک، دارایی و ارز مربوطاند، نباید به توافق نهایی موکول شوند؛ بلکه باید اجرای آنها آغاز و تداوم یابد.
در بند ششم آمده است: «ایالات متحده آمریکا متعهد میشود، با شرکای منطقهای خود، برای بازسازی و توسعه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران یک برنامه قطعی مورد توافق طرفین را با تامین حداقل ۳۰۰ میلیارد دلار ایجاد کند… تمامی تائیدیهها، اسقاطیهها و مجوزهای مورد نیاز برای تراکنشهای مالی مربوطه توسط ایالات متحده آمریکا ارائه خواهد شد.» این بند زمانی قابل راستیآزمایی است که منبع تأمین ۳۰۰ میلیارد دلار، شرکای مشارکتکننده، بانکهای عامل، جدول پرداخت، پروژههای مشمول و مجوزهای مالی مربوط مشخص شود. عدد بزرگ، بدون مسیر بانکی و ارزی، ارزش اجرایی ندارد.
بند هفتم نیز تعهدی کلان در حوزه تحریم است: «ایالات متحده آمریکا متعهد میشود به تمامی انواع تحریمها علیه جمهوری اسلامی ایران… و تمامی تحریمهای یکجانبه آمریکا، اعم از اولیه و ثانویه، برابر یک برنامه زمانی مورد توافق به عنوان بخشی از توافق نهایی، خاتمه دهد.» این بند برنامهای است، اما نباید به «تعلیق نمایشی» تقلیل یابد. خاتمه تحریم زمانی معنا دارد که بانک، بیمهگر، کشتیرانی، خریدار نفت و سرمایهگذار خارجی بتوانند بدون ترس از تحریم ثانویه وارد تعامل عادی با ایران شوند.
بند نهم، شاخص مکمل را ارائه میکند: «ایالات متحده آمریکا هیچ تحریمهای جدیدی علیه ایران وضع نخواهد کرد و نیروهای نظامیبیشتری را در منطقه مستقر نخواهد کرد.» بنابراین اگر آمریکا همزمان با ادعای اجرای تفاهم، شبکههای مالی، نفتی، حملونقلی، صرافی یا بانکی مرتبط با ایران را تحریم کند، در عمل ریسک تعامل اقتصادی با ایران را افزایش داده و عملا بند نهم را نقض کرده است.
مهمترین بند فوری اقتصادی، بند دهم است: «ایالات متحده آمریکا متعهد میشود بلافاصله با امضای این یادداشت تفاهم و تا زمان خاتمه تحریمها، اسقاطیههای وزارت خزانهداری را برای صادرات نفت خام ایران، محصولات پتروشیمی و مشتقات آنها، و تمامی خدمات مرتبط شامل تراکنشهای بانکی، بیمهها، حمل و نقل و غیره صادر کند.» این بند فقط درباره فروش نفت نیست؛ درباره کل زنجیره نفت تا ارز است. نفت بدون بیمه، حملونقل، بانک، تسویه، تبدیل ارز و وصول پول، رفع تحریم محسوب نمیشود. شاخص اجرای بند دهم عبارت است از: صدور مجوزهای عام و روشن خزانهداری، شمول بانکها و بیمهگران، عدم اعمال تحریم ثانویه بر خریداران و بانکهای غیرآمریکایی، کاهش تخفیف تحریمی نفت ایران، و وصول بانکی پول نفت.
بند یازدهم، دقیقترین معیار ارزی تفاهم است: «ایالات متحده آمریکا متعهد میشود تا وجوه و داراییهای محدود یا مسدود شده جمهوری اسلامی ایران را… به طور کامل برای استفاده در دسترس قرار دهد… این وجوه، چه در حساب اصلی نگهداری شوند و چه منتقل شوند، برای پرداخت به هر ذینفع نهایی که توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تعیین میشود، باید به طور کامل قابل استفاده شوند.» همچنین آمده است: «ایالات متحده آمریکا متعهد میشود که تمامی تاییدیهها و مجوزهای لازم را در این رابطه صادر کند.» پس آزادسازی دارایی یعنی اختیار عملی بانک مرکزی ایران در تعیین ذینفع نهایی. اگر پول ایران فقط در کشور خاص، برای کالای خاص، با فروشنده خاص یا با اجازه موردی آمریکا قابل مصرف باشد، آزاد نشده؛ بلکه در قالب حساب کنترلشده باقی مانده است.
از اینجا میتوان شاخص مادر راستیآزمایی را استخراج کرد: اجرای اقتصادی تفاهم زمانی محقق شده که منابع ارزی ایران از وضعیت «مجاز روی کاغذ» به وضعیت «قابل انتقال، قابل تبدیل، قابل خرج و قابل تکرار» منتقل شوند. شاخصهای عملی آن عبارتاند از: صدور مجوزهای روشن OFAC؛ ورود بانکهای مشخص و معتبر به تراکنشهای ایران؛ امکان تبدیل ارز؛ پرداخت به ذینفع منتخب بانک مرکزی؛ فروش نفت با بیمه و حملونقل رسمی؛ کاهش هزینه و زمان انتقال ارز؛ توقف تحریمگذاری جدید؛ و تکرارپذیری عملیات.
بند دوازدهم نیز میگوید: «جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا موافقت میکنند تا یک سازوکار اجرایی برای نظارت بر اجرای موفق این یادداشت تفاهم و پایبندی آتی به توافق نهایی تشکیل شود.» این سازوکار باید شاخصمحور باشد؛ یعنی تعداد مجوزها، بانکهای فعال، حجم تراکنشها، میزان دارایی آزادشده، سرعت انتقال، نرخ تبدیل و موارد امتناع بانکها به دلیل ترس از آمریکا را ثبت کند.
آمریکا از نظر اجرایی ابزار دارد: مجوز عام، مجوز خاص، حذف از فهرست تحریم، و صدور اطمینان حقوقی برای بانکها و شرکتها. بنابراین درباره بندهای فوری ۱۰ و ۱۱، ادعای «ناتوانی» آمریکا پذیرفتنی نیست. البته برخی موانع، مانند ریسک FATF یا ضعفهای بانکی مستقل، باید جداگانه تحلیل شوند؛ اما اگر مانع اصلی ترس از تحریم ثانویه، ابهام مجوز یا تهدید خزانهداری آمریکا باشد، عدم اجرا متوجه آمریکاست.
در نهایت، معیار اجرای تفاهم نه امضاست، نه بیانیه و نه وعده ۳۰۰ میلیارد دلاری. معیار نهایی این است که آیا ایران اختیار عملی بر ارز خود پیدا کرده است یا نه. اگر بانک مرکزی نتواند پول خود را به ذینفع منتخب خود منتقل کند، اگر فروش نفت بدون تسویه بانکی بماند، اگر دارایی آزادشده فقط در حساب کنترلشده مصرف شود، و اگر بانک خارجی همچنان از آمریکا بترسد، تعهد اقتصادی اجرا نشده است. راستیآزمایی اقتصادی تفاهم یعنی تبدیل وعده به تراکنش؛ هر چیزی کمتر از آن، اجرای ناقص یا نمایشی است.
